“十四五”时期数字政府改革建设的政策话语分析.pdf

DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2023.08.0112023年第8期 总第214期 观察思考 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE“十四五”时期数字政府改革建设的政策话语分析姚怡帆摘要：“十四五”时期中央与地方的数字政府改革建设规划是党中央、国务院和各级政府为了满足国家新发展、历史新方位、社会新需求所作出的整体性规划。目前，我国数字政府改革建设在政务服务、数据治理、基础设施建设等重点领域的成就有目共睹。文章通过搭建政策话语分析与数字政府研究的桥梁，尝试从一个语用学的视角对我国数字政府规划文本进行政策话语分析，研究发现，中央与地方政府上下联动，实现了政策的有效衔接与贯通；中央与地方政府知行合一、求真务实，不仅注重数字政府自身能力建设，还高度重视数字政府对经济、社会、民生、文化等领域的赋能作用；现有政策坚持问题导向、目标导向、结果导向，既有对顶层架构的谋划，又有能够落地的具体举措，体现了各级政府要将数字化转型落到实处的决心与能力。关键词：数字政府；政策话语分析；“十四五”时期；中央与地方基金项目：2023年度陕西省哲学社会科学研究专项“注意力配置视角下陕西政府数据治理的安全型发展对策研究”（2023QN0067）；陕西师范大学2022年度国家安全专项研究项目“总体国家安全观下数字政府建设的安全治理体系研究”（22PY17）。作者简介：姚怡帆，陕西师范大学国家安全学院（政法与公共管理学院）讲师（陕西 西安710119）。中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2023）08-0051-07信息社会的到来加速了数字技术更新、应用、传播的速度，加深了信息技术嵌入、融合政府治理的程度，重构了政府的思维理念、治理结构与运行方式，助推了政府全方位变革。党的十九届四中全会指明了国家治理现代化的方向，明确提出“推进数字政府建设”，数字政府逐渐成为推进国家治理体系和治理能力现代化的新动能。2021 年 3月，十三届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议（以下简称“十四五”规划纲要）。“十四五”规划纲要是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年计划，对于保持国民经济持续健康发展意义重大。为了迎接数字时代，加速推进政府数字化转型，党中央深入研判、科学决策，在“十四五”规划纲要第五篇“加快数字化发展建设数字中国”中的第十七章对“提高数字政府建设水平”作出了明确指示，强调深化政府在组织结构、业务流程和服务模式等方面的整体数字化转型，推进政府治理和国家治理体系创新。由此可见，数字政府已经成为理解中国社会数字化转型的关键词，开展数字政府的学术研究对于准确把握历史方位、完善相关研究内容大有裨益。一、文献回溯笔者认为话语分析的功能至少体现在两个方面：一方面，话语分析为政策制定、政策变迁、政策调整提供了新的视角，帮助研究者从价值和意义051的维度挖掘话语背后的意图、思想和意识形态问题；另一方面，话语分析提供了一个解构政策文本和建构政策意义的交互过程，帮助厘清政策变迁客观性的同时，将公众从教条和惯习中解放出来，唤起新的政策协商，最终“重塑”公共政策。21世纪初，政策话语分析开始进入中国学者的视野。以“政策话语分析”或“政策话语”为主题在中国知网进行文献检索发现，中文文献最早可以追溯到2003年，冯锋通过引介西方学者关于公共政策话语机制的主要观点，尝试开辟我国公共政策设计的新视角，思考公共政策研究的新方向1。杨正联较早关注到话语研究，并指出话语研究是当前国外公共政策研究的一个重要的方法论取向2，对公共政策话语的基本内涵3、变迁路径4等内容进行了阐述，勾勒出公共政策话语分析的最初形态，对我国政策话语分析研究的后续开展给予了经验支持。之后，政策话语分析陆续得到了政治学、外交学、教育学、传播学等学科的重视，开始用于相关议题的研究。在公共管理学研究领域中，政策话语分析仍处于零散的研究。朱亚鹏对政策话语分析的研究路径、取向分殊、方法优势进行了阐述，明晰了政策话语分析在国内学界有限应用的现状，揭示了政策话语分析对于提升政策质量和经验数据质量的显著优势5。李亚等展开了将话语分析纳入公共协商框架的尝试性研究，形成了一种以协商式互动为核心的政策研究模式6。张海柱通过研究改革开放初期合作医疗解体的议题，发现话语和权力总是交织在一起，话语权的缺失是农民群众长期处于弱势地位的根本原因，提供了一个话语分析指导实践的模式7。此后，政策话语分析的文献数量开始呈现波浪式增长趋势。2016年以来，政策话语分析除了集中用于研究“中华民族共同体意识”8之外，还被应用于人工智能规划与政策9、政府绿色治理政策10等领域的研究。可见，公共政策领域的话语研究已经展现出了话语理论的解释力和生命力11，尤其是当前中国特色社会主义进入新时代，迫切需要构建工具理性与价值理性相统一的数字政府建设政策体系，话语分析已经成为绕不开的重要方法12。然而，当前研究鲜有对政府数字化转型相关政策的话语分析，缺乏对数字政府改革建设政策文本话语内容的深度挖掘，使得已有学术成果难以真正助力政府治理、社会治理乃至国家治理体系和能力的现代化。基于此，本文在理论回溯和文献回顾的基础上，对“十四五”时期中央与地方数字政府改革建设规划进行文本结构与主题内容分析，剖析规划的内在话语，尝试归纳出我国数字政府改革建设政策的逻辑进路。二、研究思路（一）分析框架一个清晰、合理的分析框架能够帮助研究者厘清研究思路，确保后续研究的有序开展。语词是话语分析的起点，是构成语句的基本单位。通过逐份阅读，首先对政策文件的语词进行文本识别，把握政策文本的字面意思，明晰各个政策的主题内容，在对政策文本内容充分理解的基础上，展开政策话语分析。杨正联较早对政策语句构成进行了分类，认为公共政策话语分析可以划分为实是语句、评价语句、行动语句、后果语句四个基本类型13。结合现有研究及我国政策文本的实际情况发现，我国的政策文本使用了大量的行动语句，并通常以肯定性的语言表达方式来促使行为的判断，这在一定程度上抵消了后果语句中陈述的负面影响14。通过对政策文本的逐份阅读，笔者发现现有政策文本基本未涉及后果语句，遂决定重点讨论政策文本的实是语句、评价语句和行动语句。其一，实是语句是公共政策话语对现实情况的描述，是研究者形成对发展现状认知的来源，可以将实是语句所描述事实理解为问题的实际表现，即“实然”。其二，评价语句表现了实是语句所描述的实际情况与政策预期之间的一致程度，凸显了政策制定之初的期望，可以将评价语句理解为现实状况的“应然”，是政策制定者的价值判断，即现实应该是什么样。其三，行动语句是人们为了预期目标的实现所采取的行动要件，是政策文本中用来描述具体行动的语句，是为了政策目标052的实现所采取的措施，是政府将想法变为现实的一些有目的、有组织、有计划的意向性行为。话语在本体论上兼具“反映论”和“建构论”的双重属性，不仅能够反映文本语义，还能够对话语分析、政策特点的内在逻辑进行丰富，进一步建构和创新政策话语体系的实践基础。公共政策的有效性就体现在政策话语对现实的解释力度和指导效力上。在构建由实是语句、评价语句、行动语句所组成的政策话语体系后，要深入挖掘政策话语背后的实践特点，探寻公共政策的灵魂、核心和主线。（二）数据来源本文选取了国家层面与省级层面的数字政府改革建设专项规划作为话语分析的数据池，主要基于以下两点考量。其一，从样本内容来看，国家层面选取了“十四五”规划纲要中第十七章“提高数字政府建设水平”的文本内容作为考察中央层面数字政府建设价值立场的样本。这一类政策样本虽然篇幅较短，却高度概括了党中央关于数字政府改革建设的意志和价值取向，能够指导地方层面数字政府的改革建设。省级层面选取了广东省、浙江省、四川省和江苏省发布的关于数字政府改革建设的“十四五”专项规划为样本。这一类政策样本内容全面、层次分明，是地方政府对中央层面的政策跟随，具有涵盖范围广、涉及内容完整、政策效力强的特征，能够指导各行政区域数字政府建设各项工作的有序推进。其二，从样本特征来看，聚焦央地数字政府改革建设政策的话语特征比较，有利于挖掘其中的共识、差异与深层逻辑，为理解我国数字政府建设过程中的政策话语提供经验支持。具体而言，一方面有助于强化中央对地区数字政府建设工作的统筹指导；另一方面有助于地方政府领会中央层面的政策意图。三、中央与地方的政策话语分析（一）政策文本结构与主题内容分析从文本结构来看，中央层面的“十四五”规划结构较为简略，上述四个省份的政策文本结构安排合理且较为完整。究其原因，“十四五”规划纲要是我国对“十四五”时期国民经济和社会发展的整体发展规划和远景目标纲要。与专项政策不同，作为明确我国国民经济和社会发展重点工作的顶层设计，起到了明确方向、整合资源、统筹推进的引领作用和探路作用。“十四五”规划涉及范围广泛，包含了经济发展、社会治理、生态文明、国家治理、人民福祉等多个方面，无法做到面面俱到。数字政府建设仅在第五篇“加快数字化发展建设数字中国”的章节中有所涉及，篇幅不过648字，因此仅仅涉及了总体要求和主要任务的内容。总体要求和主要任务各个政策文本均有所涉及：总体要求是政府对未来数字政府改革建设的整体设计思路，一般包含了指导思想、基本原则和发展目标；主要任务是为了发展目标的实现，政府在下一阶段所要采取的具体行动策略。江苏省“十四五”时期数字政府建设规划的文本结构较为完整。江苏省于2021年9月发布了 江苏省“十四五”数字政府建设规划（以下简称“苏-规划”），旨在指导全省政府数字化转型重点工作的有序推进。与其他省份相比，江苏省规划了“1234+”总体架构，即一个统一入口、两大主干应用平台、三大运行体系、四大基础支撑平台和若干应用服务，全面打造数字化、智能化、一体化的数字政府。不仅如此，江苏省还将数字政府改革建设划分为规划部署、重点实施、优化提升三个阶段，有效统筹和协调各项工作的推进。广东省“十四五”数字政府建设规划的文本结构也较为完整，在总体要求中明确了具体的规划布局，细化了实施策略。在贯彻国家战略要求的基础上，广东省将“推动区域协调发展”和“探索省际协同”列为数字政府改革建设的规划布局中，致力于为实现“全省一盘棋”和“全国一盘棋”的总体目标贡献力量，体现了“数字强省”的责任担当。除此之外，广东省政府从管理架构、业务架构、技术架构、数据架构、安全架构五个维度构建了数字政府建设的总体架构，加速释放数据活力，促进数字政府发展与安全，完善数字政府改革建设管理模式，推进全省核心业务的聚焦与协同。053表1：各个政策文本主题内容汇总文本名称“十四五”规划纲要浙-规划粤-规划苏-规划川-规划主 题公共数据开放共享，政务信息化共建共用，政务服务效能机关运行效能，政务服务满意度数智治理，智慧监管，数字生态政务服务水平，政府治理能力，政府运行效能数据要素市场，基础支撑能力政务服务质量，社会治理效能，政务运行质量数字社会品质，数字生态能级，基础支撑能力数字底座支撑，数据驱动能力，管理服务效能，数字治理体系从主题内容来看，“十四五”时期数字政府改革建设规划文本主题鲜明，目标明确，涉及政务服务、数据治理、基础设施、社会治理等多个方面的内容（如表1）。其一，政务服务的提升是未来数字政府改革建设的重点。这包括政务服务的水平、质量以及满意度三个方面的提升，主要针对的是政府与公众两个主体而言，强调政府通过提升自身数字化、精准化、定制化的政务服务，覆盖公众对于政务服务的需求，进而增强群众的满足感、获得感。其二，数据驱动是未来数字政府改革建设的方向。这主要包含了数据开放共享、要素市场以及监管三个方面，考验着各级政府“用数据治理”和“对数据治理”的能力。数据开放共享能够有效破除数据孤岛和数据烟囱现象，实现跨区域、跨层级、跨组织的业务协同效率和效能。广东省提出要在全国打造“理念先进、制度完备、模式创新、高质安全”的数据要素市场体系，提高数据市场化的有效配置，这一举动将显著提升数据开放共享