“三权分置”下农村宅基地盘活利用的赋权实践及振兴路径——基于晋江市典型村庄的实证分析.pdf

*通信作者Sep.2023Journal of NorthAXHUnlveroclalScienceEdition)Vol.23No.5第2 3 卷第5 期2023年9 月西北农林科技学学报社会科学版“三权分置”下农村宅基地盘活利用的赋权实践及振兴路径基于晋江市典型村庄的实证分析林彩云1，梁发超2（1.厦门大学马克思主义学院，福建厦门361001；2.华侨大学政治与公共管理学院，福建泉州362021)摘要：“三权分置”下不同类型村庄如何形成农村宅基地盘活利用路径，进而与乡村振兴目标有效衔接是有待探究的理论与现实问题。通过构建多主体赋权与“经济-社会-治理”制度绩效的综合分析框架，选取晋江市城郊融合类、集聚提升类和特色保护类三种不同类型的村庄进行案例实证研究。研究发现：（1）城郊融合类村庄探索出的住房抵押模式，通过使用权财产权能的规模经济效应释放推动村庄更新，并以宅基地功能转型的作用机制形成多产业融合的产业振兴路径；（2）集聚提升类村庄通过“旧村改造”实现环境宜居建设，呈现出地权集体化与共同利益塑造的乡村秩序，形成强组织统合的组织振兴路径；（3）特色保护类村庄基于资源票赋推进宅基地入市改革，构建的使用权市场交易机制降低了交易费用，并形成“村集体-市场”共建的产业与文化振兴路径。不同类型村庄在内外部要素与制度赋权的互动机制下，构建了差异化的产权配置形式与实施机制，进而形成与乡村振兴目标耦合的盘活利用路径。关键词：农村宅基地；三权分置；盘活利用；赋权实践振兴路径中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1 0 0 9-9 1 0 7（2 0 2 3）0 5-0 0 6 7-1 0一、问题的提出随着中国乡村经济结构及土地利用方式的加速转型，农业转移人口进城数量不断增加，导致农村空心化、宅基地闲置低效利用等问题凸显。为此，2 0 1 8 年中央一号文件正式启动宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的宅基地制度改革，以探索多样化的宅基地盘活利用路径1 。2 0 2 3 年中央一号文件也强调要探索宅基地“三权分置”的有效实现形式2 。探索实施农村宅基地“三权分置”是实现乡村系统重构与激发农村发展内生动力，进而推进乡村振兴战略的关键制度性供给。由于中国乡村异质性高，乡村振兴战略规划明确提出应依据集聚提升类、城郊融合类、特色保护类等不同类型村庄分类推进乡村发展3 。在党的二十大报告提出“全面推进乡村振兴”的新发展格局下，如何落地于农村宅基地“三权分置”这一关键场域，部析不同类型村庄宅基地盘活利用的权能实践及其振兴路径显得尤为重要。在乡村振兴进程中，宅基地“三权分置”如何发挥权能推动城乡要素流动与盘活利用，学界从政策理论阐释与实践路径层面展开了讨论。首先，相关研究从宅基地制度改革的历史演变逻辑、权能结构内在逻辑等方面来剖析宅基地“三权分置”的必要性4-5 。同时，融合了法学、政治学、经济学等不同学科的理论视角，从产权管制、产权配置、增值收益分配等视角设计“三权分置”有效实现的路径，为宅基地盘活利用提供了制度空收稿日期：2 0 2 3-0 2-1 4DOI:10.13968/ki.1009-9107.2023.05.07基金项目：国家社会科学基金一般项目（2 2 BGL190）作者简介：林彩云，女，厦门大学马克思主义学院博士研究生，主要研究方向为“三农”问题与乡村振兴。68第2 3 卷西北农林科技大（社会科学版）间6-7 。其次，部分学者着眼于权利分置后的“资格权”与“使用权”进行解析与比较。关于宅基地资格权的研究，学界多侧重于研究其法理性质和取得条件8-9 。由于资格权这一具有身份属性的权利认定涉及到村庄结构重组与历史遗留问题等，有些学者着重讨论关于资格权的取得条件、认定方式等现实问题，为有序放活宅基地使用权提供了理论基础和现实参考1 0 。在宅基地使用权的研究领域中，学界从宏观层面的顶层设计到微观构造的流转模式展开探索，从使用权继承、人市和抵押等方面逐步丰富了宅基地盘活利用的理论要素和实践机制。学者们普遍认为放活宅基地使用权能是大势所趋，应逐步完善使用权取得的制度和流转收益分配机制等1-1 2 。因此，在促进共同富裕目标实现的背景下，对公平与效率的权衡是中国农村产权改革的逻辑主线1 3 。在宅基地使用权微观流转模式层面，全国各宅基地制度改革试点地区探索出差异化的流转模式。这部分研究聚焦于不同模式的适用性及其绩效等1 4-1 5 ，评估宅基地盘活利用过程中使用权流转后农户微观主体的转型适应及可持续生计问题，与乡村振兴进程中农民“生活富裕这一目标息息相关。基于上述文献梳理，发现学界对宅基地“三权分置”与盘活利用研究已取得丰硕成果。但现有研究较少从多主体赋权和过程追踪的动态视角剖析“三权分置”影响宅基地盘活利用的制度绩效及其内在机理，也鲜有研究从整体性的视角，在实践案例中呈现出宅基地产权结构的层次性和丰富性。尤其在全面推进乡村振兴进程中，村庄正在经历不同程度重构，所有权、资格权与使用权在不同类型村庄的内涵与外延存在差异，因此，不同类型村庄的赋权实践有待进一步剖析。本文构建了综合的理论分析框架，以宅基地制度改革试点福建省晋江市为研究区域，选取城郊融合类、集聚提升类和特色保护类三种类型村庄进行案例实证研究，阐释不同类型村庄要素与制度赋权的互动过程。在“三权分置”框架下，对宅基地盘活利用的赋权实践进行理论构建及振兴路径进行总结。研究结果以期为有效盘活宅基地、激活乡村资源高效利用以及构建乡村振兴新格局提供理论支撑和现实指导。二、“三权分置”框架下农村宅基地盘活利用的运行机制分析制度决定论从制度的内生性层面出发，认为制度在联结个体与社会的行为与互动时会形成决定性作用1 6 。农村宅基地“三权分置的制度设计基于产权清晰、逻辑自洽的理论推演而成，农村集体、农民个人及社会主体间形成三权兼顾的清晰配置格局。不同主体发挥主体能动性并塑造出特定的赋权形态，相互依赖、成为引发彼此的原因或结果，实现宅基地盘活利用过程中“三权分置”的整体效能。与此同时，赋权理论同时关注过程与结果，并基于内外部环境情境形成赋权链条1 7 。在宅基地盘活利用过程中，具体分为方案设计、方案执行和收益分配的前后动态过程关系1 8 ，同时嵌人农村社会结构后，形成“经济-社会-治理”的制度绩效。基于此，本文从内外生融合性及乡村振兴路径实现的视角，构建起农村宅基地盘活利用赋权实践的综合理论分析框架（见图1）。方案制定阶段（前）方案执行阶段（中）收益分配阶段（后）11制度绩效振兴路径逻辑环境：外部环境1产业振兴逻辑起点处分权、管理权、所有权权能分配权、收益权、村集体1人才振兴1资格认定权1盘活利乡村振用路径经济绩效兴目标收益分配权、文化振兴资格权权能宅基地申请权、农户主体社会绩效退出权.治理绩效1生态振兴占有权、使用权、使用权权能抵押权、经营权、多类型受让主体组织振兴1逻辑环境：内部环境图1“三权分置”下宅基地盘活利用赋权实践的分析框架69林彩云，等：又分置”下农村宅基地盘活利用的赋权实践及振兴路径第5 期（一）基于多主体赋权的动态过程分析1.所有权主体：村集体。马克思认为，所有权是由社会生产资料所有制的关系决定。联结复杂的社会关系背景，所有权还蕴含着许多派生的权利，包括管理权、分配权、收益权和处分权等权利1 9 。落实宅基地所有权使得原本虚化的村集体获得对宅基地进行整治、规划和运营的权利，以消除宅基地利用的外部性。而所有权在宅基地盘活利用的动态过程中也呈现出不同性质的衍生权利。在宅基地盘活利用前，村集体所有权更侧重于发挥宅基地管理、处分的权能，还需协调资本、产业与设施配套等外部要素投入。在宅基地盘活利用后的阶段，村庄整治出的土地用于满足农民新增宅基地需求和乡村发展，面临如何发挥收益权能对村集体增收进行利益分配、资源整合与开发。2.资格权主体：农户。宅基地资格权是一种基于亲属关系或其他身份关系的身份权，与农村集体经济组织挂钩。宅基地资格权的实现是协调其保障与财产功能、使得使用权深度市场化并加以规制约束的路径创新。资格权权利属性体现在成员权、退出权、收益分配权等。在宅基地盘活利用前和过程中彰显其成员权属性，盘活利用后侧重于用益物权与剩余权权能的影响。首先，盘活前有必要明确农户之间、农户与村集体之间的宅基地界限。其次，宅基地“资格”的确认成为农户进行宅基地分配、置换等权益活动的准绳。最后，宅基地资格权确权是使用权流转的保障，资格权越稳固越有利于使用权权能的放活1 0 1 3.使用权主体：多类型受让主体。宅基地“三权分置”后的使用权是债权或是脱离了身份属性的经营权（租赁权），是社会主体享有的从原宅基地使用物权分离出来的一个子权利，放活使用权后形成农户、个体户、企业等多元主体参与的新发展格局2 0 。使用权主体主要在宅基地盘活利用前、后的阶段发挥作用。如在盘活利用前的阶段中，本村的民营企业主、经营主体等乡贤能人参与到资金筹备、乡村规划和建设中，基于熟人社会的社会资本参与有利于化解机会主义，获取村集体及农户的信任。在盘活利用后，使用权主体形成多样化或规模化的经营、文化项目，实现多种形式的“共建共享”，为村集体拓宽增收渠道。（二）经济-社会-治理”制度绩效1.市场经济属性：清晰的产权界定降低交易费用。产权是经济学研究的核心概念，经济学的产权角度关心的是人与物之间利用关系的调整，侧重于以外生的视角分析稀缺资源的排他性使用权利2 1 。一方面，由科斯定理可知，通过追求明晰的私有产权来激励与约束各个主体行为，以“产权清晰认定”来减少交易成本，从而达到资源利用均衡状态。另一方面，使用权在“三权分置”后能够还权赋能，承认宅基地除保障价值外的多样化财产性价值，给予其多元盘活利用和市场机制的产权基础。2.乡村社会属性：福利资源的公平配置与村庄秩序稳定。社会学制度学派从“关系产权”的解释逻辑出发，认为产权不仅仅是“一束权利”，也是“一束关系”，是产权主体认知适应社会规范的制度机制2 2 。在中国乡村社会结构中，产权的社会属性体现在福利属性公共物品的供给、资源配置的公平原则及农村社会关系网络的稳定等。宅基地地权的分配与调整鲜明地反映了村集体成员的公平性、个体与集体之间的权利义务对等性，关系到农村集体地位和集体共同目标的实现与强化。3.组织治理属性：推进宅基地整治与村庄建设。宅基地是典型的“公地”，属于奥斯特罗姆所称的“公共池塘资源”，具有内部非竞争性和非排他性特征2 3 。宅基地“三权分置”对应主体的权利义务关系以及权责利相匹配的利益关联机制，形成了宅基地治理的组织、制度、实施方法等。如农户主体的地权意识、地权诉求及村庄精英的参与制约乡村治理的主体格局与手段。宅基地的“组织治理”属性凸显了村集体在土地管理、村庄治理中的角色与作用，关系到农村土地制度优势能否转化为基层治理的体制机制优势。三、不同类型村庄宅基地盘活利用的赋权实践晋江早期的民营经济初始资本以闲置土地和农房起步，随着经济社会加速发展，城镇建设用地紧张与宅第2 3 卷70西北农林科技大学学报（社会科学版）基地粗放利用的现实矛盾日益显现，函需通过宅基地制度改革盘活闲置资源，释放新发展空间和宅基地资产功能。2 0 1 5 年3 月，晋江市确定为宅基地制度改革试点以来，累计盘活闲置农村低效用地超1.3 5 万亩（1 亩6 6 6.6 7 平方米），实现了宅基地规模减量化。同时，农村居民人均可支配收入提高了5 2 5 9 元，村组两级集体资产增长了7.0 5 亿元2 4 。晋江市通过盘活宅基地撬动乡村振兴的成效显著，在2 0 1 9 年被确定为省级乡村振兴重点市。(一）案例分析1.城郊融合类D村：借助区位优势探索住房抵押模式。（1 案例概况。D村位于晋江市C镇东南部，毗邻沈海高速公路晋江出人口，由两个自然村组成。该村面积为1 8 0 0 亩，户籍人口有1 1 3 0 人，外来人口有1000多人。D村拥有泉州地区最大的二级建材市场一一东山建材市场，村里8 5%的村民从事建材销售，全村瓷砖年销售额过1 亿元。而D村在宅基地制度改革之前还是经济基础薄弱、人居环境欠佳的普