“三旧”改造集体理性与社会公平的实现路径研究——基于集体行动的视角.pdf

44规划与建设PLANNINGANDCONSTRUCTION现代城市研究2023.08文章编号：10 0 9-6 0 0 0(2 0 2 3)0 8-0 0 4 4-0 6中图分类号：TU984文献标识码：Adoi:10.3969/j.issn.1009-6000.2023.08.007基金项目：国家自然科学基金面上项目（5 2 0 7 8 2 17）；广东省软科学研究计划项目(2020B1010010002）。作者简介：谢正梁，华南理工大学建筑学院博士研究生；张春阳，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室教授，博士生导师。“三旧”改造集体理性与社会公平的实现路径研究基于集体行动的视角A Study on the Realization Path of Collective Rationalityand Social Equity in the“Three Olds Renewal:APerspectiveofCollectiveAction谢正梁张春阳XIEZhengliang ZHANG Chunyang摘要：文章认为“三旧”改造是在个体理性基础上追求集体理性的一项集体行动。从集体行动的视角对“三旧”改造进行了剖析，梳理了当前不同类型改造所面临的集体非理性与社会公平问题，并提出了发挥公共权力的约束与引导作用、实施选择性激励、培育自主治理能力等实现集体理性的治理路径。同时，从弱势群体利益保障以及各方责任划定等方面探讨了提升“三旧”改造公平性与包容性的措施。关键词：“三旧”改造；集体行动；集体理性；社会公平Abstract:The article posits that the“Three Olds Renewal is a collective action that pursues collectiverationality based on individual rationality.It analyzes the Three Olds Renewal from the perspective ofcollective action,sorts out the issues of collective irrationality and social equity faced by different types ofrenewals currently underway,and puts forward a governance path for realizing collective rationality thatincludes leveraging the constraining and guiding role of public power,implementing selective incentives,andcultivating autonomous governance capabilities.Meanwhile,it explores measures to enhance the fairnessand inclusiveness of the“Three Olds Renewal from aspects such as safeguarding the interests of vulnerablegroups and delineating the responsibilities of all parties involved.Key words:“Three Olds Renewal;collective action;collective rationality;social equity0引言改革开放初始3 0 年，广东省快速粗放式城市化消耗了大量土地资源在国家严控土地增量的背景下，面对现有土地使用效率低下、未来新增建设用地枯竭的境况，为提高土地使用效率与推动产业转型，广东省人民政府于2 0 0 9年出台了关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见。自此，“三旧”改造成为珠三角城市发展转型的重要路径。10 多年来，“三旧”改造优化了产业结构，完善了部分公共设施，为经济高质量发展提供了空间载体。但是，由于制度机制的不完善，在改造实践中也暴露出部分集体非理性与社会公平的问题。近年来，部分学者对“三旧”改造实践中的不足进行了分析与研究。郭炎等在对改造类型、土地权属、资金来源、改造用途、产权整合以及项目空间分布格局进行分析的基础上，总结了半城市化地区“三旧”改45“三旧”改造集体理性与社平的实现路径研究基于集体行动的视角|谢正梁张春阳造面临的困境 2。缪春胜等回顾了深圳市场化城市更新运作中暴露的结构容量、配套以及统筹协调方面的问题，并在此基础上反思了更新机制的不足。田莉从土地增值收益再分配着手探讨了“三旧”改造中房地产开发导向引发的个体、集体以及公共利益失衡围。不过，从实践来看，“三旧”改造是一种在个体理性基础之上追求集体理性的社会性行为，需要政府、开发商、产权人等参与主体形成基于合作的集体行动。鉴于此，本文试图从集体行动的角度研究“三旧”改造。1集体行动理论与“三旧”改造思考亚当斯密时代的古典经济学家认为，个人追求私利的行为自动地促进了社会福利的增加5。随后的传统集团理论认为，有共同利益的成员会自觉采取行动增进集团共同利益后来，马斯格雷与萨缪尔森等经济学家先后关注到公共物品消费上的非竞争性与非排他性。非竞争性是指使用某种物品的消费者不断增加时，不会影响原来的消费者对该物品的消费；非排他性是指该物品任何人都可以无偿享用，或者说不能阻止任何人享用 5-7。在此基础之上，奥尔森将公共或集体物品定义为：如果一个集团中任何个人能够消费它，它就不能不被那一集团中的其他人消费；并从公共物品的角度对组织或集团进行了分析，批判了个体理性始终与集体理性保持一致的观点。他旗帜鲜明地指出：人类在组织集体活动与提供公共物品时，会面临“集体行动困境”，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益 6。随后，哈丁把因公地资源排他性不足导致资源被低效利用甚至过度掠夺的现象称为“公地悲剧”8。在奥尔森和哈丁看来，公共物品的非排他性为“搭便车”提供了可能，个人在追求自身最佳利益时，不会自愿为公共物品的供给与维护承担责任，个体理性与集体理性之间存在张力。随后，奥斯特罗姆从损减性与排他性人手进一步考察了物品的分类（表1），指出其中公共池塘资源具有高减损性与非排他性的特征19-10。在她看来，在所有人都面对“搭便车”、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，公共池塘资源自主治理面临3 大难题：新制度供给、可信承诺以及相互监督。同时，集体行动理论认为集体行动能力的不同造成了小集团与大型集团在参与机会与利益分配上的不公平。奥尔森指出，源于人们集体行动能力的差异，社会会出现许多旨在通过对公共政策的影响实现掠夺性再分配的特殊利益集团，它们的存在与活动造成了现代民主社会的不公正后果：少数剥削多数12。小集团在开展集体行动时，其成员利益与集体利益密不可分，组织成本小，同时成员之间的熟识和友谊有助于形成社会激励、约束“搭便车”的行为 5，而大集团却与之相反。因此，由少数成员组成的小集团与大集团相比，能更迅速地组织集体行动13)。基于理性自利，小集团往往以集体行动能力的优势为资本，通过影响公共政策与政府决策来获得远超其应得比例的社会资源与利益分配；而大型集团不会自愿采取行动来强化其共同利益，它们是缺乏游说疏通团体的无组织集团，因此失去了利益诉求的表达渠道 5-6。我国通过法律与政策设计使得房屋和土地的所有权在制度上产生了分离，同时也界定了复杂的土地产权束，形成了所有权、发展权、使用权相互分离的土地产权格局，地方政府通过管制与调整土地使用方式的行政权力垄断着土地发展权，而居民与村民则拥有受限制的土地使用权 4-15。存量用地再开发一方面受制于现有的土地使用权与建筑所有权，另一方面又须以土地发展权为依据，通过交易实现产权的重组成为存量用地再开发的前提。于是，与产权交易相关的地方政府、开发商以及产权主体成为“三旧”改造的主体。然而，只关注这三者的利益而忽视非户籍常住人口利益诉求的改造模式，受到众多批判与质疑，实现包容性改造正成为时代发展的必然选择16-17。因此，“三旧”改造应该是一种需由政府、开发商、众多业主以及非户籍常住人口等改造主体参与的集体行动。不同类型的改造中个体理性与集体理性之间是否存在冲突？当涉及利益结构调整之时，不同规模的集团之间的利益分配是否公平？这些都是“三旧”改造需要研究与解决的问题。2集体行动视角下的“三旧”改造困境梳理2.1“三旧”改造类型划分从改造力度与产权变更角度出发，“三旧”改造可以分为两种类型。一类是整治与品质提升型（以下简称“整治型改造”），侧重物质环境修与整治、基本不改变现状产权结构的微改造、综合整治属于此类。另一类是增量与功能改变型（以下简称“增量型改造”），包括改变土地或者房屋现状产权的拆除重建、功能改变、全面改造等构成实质性再开发的更新活动。2.2增量型改造中的集体理性与公平性审视增量型改造，实质上是以存量土地增量开发带来的房地产增值来实现利益平衡，追求经济效率为其核心目标，体现了强烈的“房地产开发导向”的特点。提升开发强度、做大利益分享蛋糕的改造模式极大激励了产权主体参与的积极性，提升了改造效率。然而，一方面，政府对产权主体一味地放权让利，纵容了回避公共物品供给与运营维护责任、片面追求局部高强度开发与短期经济平衡等机表1基于损减性与排他性的物品分类 9-10 高损减性低损减性有排他性私人物品收费物品无排他性公共池塘资源公共物品46规划与建设PLANNINGANDCONSTRUCTION现代城市研究2023.08会主义开发行为，导致空间整体布局次优、公服设施短缺、基础设施超负荷以及城市公共财政不可持续等集体非理性；另一方面，土地增值来源的复杂性与不可分离性使得公私之间的土地增值收益分配难以准确量化18,客观上为个体利益蚕食公共利益创造了条件。同时，为了快速推进改造进程，增量型改造常常将利益天平向产权主体倾斜，忽视了对弱势群体的关注。于是，形成了产权主体以牺牲城市公共利益为代价获得“天价”补偿，而非户籍常住人口在没有任何补偿的前提下被无情“驱离”的现象，引发公众对改造公平性的质疑。2.2.1局部碎片化改造常常引发“合成谬误”在增量型改造中，小型项目往往因为产权主体较少、产权整合的交易成本较低而受到市场主体的青睐；同时，现有“三旧”改造政策给小型项目独立改造留出了特殊路径，当改造不能提供足额面积的公益性用地时，可以通过缴纳土地出让金的方式替代。最终结果是小规模改造遍地开花，以2 0 10 一2016年深圳4 3 5 个已经立项的项目为例，5 hm以下的小规模改造项目占比超过5 0%。然而，碎片化的更新与整体秩序往往产生矛盾，最终个体理性导致集体非理性 2 0。局部碎片化改造常常引发整体层面的“合成谬误”。一方面，在面对高昂的协商成本与机会成本时，不同改造项目之间往往在公益性设施的布局上缺乏整体协调；另一方面，由于自身的用地规模有限，零散改造项目仅仅能基于开发量与规划技术标准配套满足自身或者临近地区需求的相关设施，许多其余的公服与市政配套需求只有在更大范围内才能得到解决，从而导致公共设施缺口。据粗略统计，根据改造后的开发总量，深圳“三旧”改造配套的小学缺口在100所左右42.2.2片面追求改造项目融资平衡，导致公共物品运营性支出缺口不同于许多西方地方政府主要依靠财产税为市民供给与维护城市公共设施，目前我国对居民个人的非经营性住房不征收财产税。1994 年实行分税制以后，地方政府财政收人主要依靠土地出让收益、中央转移支付以及以增值税为代表的间接税，其中土地出让收益成为城市基础设施与公共服务设施供给的主要资金来源，公共物品的维护则主要依靠间接税 2 1-2 3。目前许多城中村与老