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“两队一室”警务模式下加强派出所综合指挥室建设的思考以C市公安局T区分局的探索为例何伟，唐雪莲摘要：派出所综合指挥室是派出所“两队一室”警务运行机制改革的试点之一。从“两队一室”警务模式改革视角出发，考察C市公安局T区分局派出所综合指挥室建设样本发现，当前公安机关在派出所综合指挥室建设过程中，存在重视程度还不高、支撑协调能力还不足、内控机制落实不到位等问题。因此，应从提升提高思想认识、强化实战能力、提升综合指挥室自控能力等方面改进派出所综合指挥室建设工作。关键词：综合指挥室；“两队一室”；派出所中图分类号：D631.1文献标识码：A文章编号：1674-5612（2023）02-0036-092023年4月第 35 卷 第 2 期四川警察学院学报Journal of Sichuan Police CollegeApr.，2023Vol.35No.2一、研究背景和问题的提出党的十八大以来，党中央对司法体制改革作出了整体性部署，2022 年 1 月 17 日在北京召开的全国公安厅局长会议将“两队一室”警务运行机制改革作为“推动公安工作系统性重塑和整体性变革”的重要举措。全国各地公安机关积极响应，勇于探索创新，扎实推进派出所“两队一室”警务机制改革工作，为快速形成协同高效的派出所警务机制进行了有益探索。2023 年 3 月公安部印发加强新时代公安派出所工作三年行动计划（20232025 年）（以下简称 行动计划）提出要求，要牢固树立大抓基层、大抓基础的鲜明导向，全面深化“两队一室”改革，建立健全社区警务、案件办理和综合指挥工作规范，固化完善两队互为协同、一室支撑两队的警务运行机制1。当下“两队一室”改革尚处在探索阶段，全国各地的派出所综合指挥室（以下简称“综合指挥室”）建设仍在不断地优化和完善之中。目前，针对“两队一室”改革，学界的研究主要涉及改革路径问题。曲小虎从组织体系、运行机制和综合保障等方面进行分析，提出了协同化、精细化管理等基层警务创新方向2。基金项目：2022年度公安部公安理论及软科学研究计划项目“以习近平法治思想引领公安法治建设的理论逻辑和实践探索研究”（2022LL41）收稿日期：2023-03-29作者简介：何伟，男，四川绵阳人，四川省成都市公安局天府新区分局一级警长，四川警察学院2022级警务硕士研究生，主要从事警务管理研究；唐雪莲，女，四川蓬安人，博士，四川警察学院党委常委、副院长、教授，主要从事法律与司法制度研究。36DOI:10.16022/51-1716/d.2023.02.002金家欢以队室协调配合为视角，发现队室间存在权责界定不清、资源配合不顺和考核激励不科学等问题，并提出了厘清职责边界、科学配置资源以及优化考核激励等对策3。李蕤、罗嘉炜在研究北京市公安局“两队一室”改革中，认为要强化专业化建设，预测物联网、互联网、大数据是今后派出所警务改革的发展趋势4。学界关于综合指挥室建设问题的研究也取得一些成果，但这些研究参考的样本仅限于经济实力或警力资源具有显著优势的大连、杭州等地区。例如：邢海浪以大连市公安局基层派出所为研究样本，将综合指挥室定义为以“社区警务指挥体系、巡逻防范指挥体系、智能指挥调度体系”三大体系为核心，以“情报、指挥、处置、勤务、考核”五大运行机制为支撑，以警务信息综合应用平台为载体，运用“互联网+”思维，通过大数据、云计算等信息化手段，将警务指挥调度、警情处理、警令中转合为一体的指挥调度机构5。刘旭东以杭州市 Y派出所为研究对象发现，综合指挥室建设存在数据安全隐患、法律监管缺失、机制保障不健全、顶层设计不完善等问题，并基于此提出了弥补法律缺位漏洞、注重顶层设计、融入社会多方主体力量等完善综合指挥室建设的可行路径6。张魁荣、邵伟、尹必玉认为，综合指挥室在处置社区突发事件中先期研判、中期指挥、后期处置作用至关重要，并提出指挥室建设要做实指挥协调、做专警务情报分析，从而以警务信息研判为核心，构建社区防控体系7。以上这些研究没有涉及警力资源相对不足的地区。因此，本文拟对这些地区展开研究，以期为推进派出所综合指挥室建设助力。二、综合指挥室建设的意义派出所警务运行机制改革是公安机关贯彻落实习近平总书记 2017 年 5 月 19 日在全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会上的讲话精神的有力举措，“两队一室”警务机制改革则是探索形成高效协同的基层警务机制的重要实践。综合指挥室在“两队一室”中天然处于指导地位，发挥着大脑中枢的作用，做强综合指挥室是警务机制改革的重要内容，也是派出所信息化建设的必然趋势。（一）综合指挥室建设是稳定基层基础的必然要求习近平总书记在党的二十大报告中作出了“优化政府职责体系和组织结构”“深化行政执法体制改革”“坚持大抓基层的鲜明导向”“建设人人有责、尽责、享有的社会治理共同体”等重要指示8。公安部 行动计划 提出了牢固树立大抓基层、大抓基础的鲜明导向，全面深化“两队一室”改革，建立健全社区警务、案件办理和综合指挥工作规范，完善两队互为协同、一室支撑两队的警务运行机制的要求。做强综合指挥室不仅是公安机关主动顺应形势，落实上级部署要求的举措，也是推动派出所防控工作质量变革、效率变革、动力变革的必然之举，更是派出所夯实基层基础、提升工作效能的生动实践。（二）综合指挥室建设是派出所基础工作提质的必然举措打击和防控是公安工作的两大主业，应“并行双驱、协同共进”，但一些公安机关“重打击、轻防控”的惯性思维仍然存在。在履行打击违法犯罪职能中，刑侦、禁毒等专业警种及承担治安案件查处和简单刑事案件侦查任务的基层派出所已经形成了“两级管理、三级打击”的大刑侦体系模式9。然而，公安防控方面，由于没有一个明确具体的主责牵头部门，何伟唐雪莲“两队一室”警务模式下加强派出所综合指挥室建设的思考37一些防控工作分散在各个警种，最后落实在派出所。综合指挥室作为派出所中枢大脑，具备引领社区警务队和执法办案队的功能，便于指挥调度全所资源落实分级分类防控化要求，精准研判指令推动治安突出问题整治和推动查处辖区内的民生小案，推动派出所形成整体合力，提升辖区防控质效，有力推进预防警务落地，实现基础提质。（三）综合指挥室建设是派出所基本能力提升的现实需要伴随大数据浪潮的不断翻涌和社会治安形势的变化，发案规律也发生明显变化，传统案件发案率逐年下降，电信网络诈骗等非接触型案件发案率上升。在警力资源无增长的情况下，高效规范处置繁多的警情，快速侦破新型犯罪，推进数字化赋能实战和提高警务智能化水平乃公安机关当然之举。综合指挥室具有丰富的大数据资源、天网视频等权限功能，具备情报预警研判和实时支撑一线执勤执法的功能。因此，在一线民警接处警和案件侦办工作中，综合指挥室可以实时掌握现场情况，视情况增派人员和实时向一线人员推送相关背景信息，提升接处警处置和案件侦办效率，最大限度地引领两队抓防范、控发案、保平安，实现派出所打防管控基本能力的提升。三、C市T区分局综合指挥室建设成效与存在的问题C 市 T 区地处西部盆地，社会经济实力虽发展迅猛，但警力资源与东部发达地区相比仍较为缺乏。“两队一室”警务机制改革在北京市公安局试点后，C 市 T 区公安分局抢抓派出所警务机制改革先机，于 2018 年在西部地区率先试点“两队一室”警务机制改革，在改革中坚持做强综合指挥室的思路，把综合指挥室打造成了集信息汇总、综合研判、扁平精准智慧、执法监督保障为一体的派出所“中枢大脑”，使其在派出所警务机制运行过程中发挥了全面引领作用，为社区警务队和执法办案队在治安防控、打击违法犯罪等具体业务工作方面提供指引和支撑。（一）综合指挥室建设成效1.综合指挥室的架构基本成型在 C 市 T 区分局的警务模式改革中，派出所按照“两队一室”模式职能职责重新定位后，将综合指挥室、社区警务队和执法办案队按照 2：4：4 进行人员配备，派出所所长、教导员担任综合指挥室主任，在指挥体系上与“两队”形成了领导关系，理顺了“室”“队”“条”“块”职能权限，确立了指挥权威。综合指挥室设专兼职指挥长，负责日常指挥调度等具体工作。同时将装备室、监控室、内勤室、案管室等部门进行一体化整合，统一并入综合指挥室。2.综合指挥室的职能基本完备综合指挥室专门统筹指挥单元、信息单元、调度单元、管理单元、监督单元等工作，分配各单元任务（如图 1 所示）。（1）指挥单元主要负责以下事务：第一，110 接处警。依托“智能巡防系统”精准指令，引导接处警值班组做好接处警工作，提升了接处警等警务工作效率。第二，案（事）件处置。根据辖区情况布置警力和指导巡逻防控工作，通过电台、天网视频等对民警处置案事件过程进行跟踪指导，视情形向所领导和分局指挥中心报告。第三，完成各类勤务任务，根据分局以及上级部门安排部署，统一排班安排所内民辅警值班备勤，实时掌握警力动向。何伟唐雪莲“两队一室”警务模式下加强派出所综合指挥室建设的思考38（2）信息单元主要承担以下职责：第一，采集各类治安要素，指导社区警务队开展辖区内重点人员的盯防和重要防范场所的安全防范工作，完成“一标三实”等基础信息的采集等工作。第二，收集研判各类情报信息，对派出所各类信息化系统资源权限进行梳理，开展日常警情研判、案件研判等。（3）调度单元主要开展以下工作：第一，队室情报共享。通过每日所内例会汇总通报“社区警务队”“执法办案队”信息，实现资源共享，让“社区警务队”有重点地防范，“执法办案队”有针对地打击。第二，警情监测。通过指令流转系统对接处警实施跟踪督导，根据梳理的警情分布为防范和打击提供支撑。第三，打防工作。统一调度执法办案队和社区警务队开展巡逻防控、视频巡查等工作。（4）管理单元主要履行以下职责：第一，党建队建。统筹开展派出所党建和队建工作，凝聚团队氛围。第二，协调公共关系。与街道、警风监督员、辖区学校、场所开展对外联络，争取群众支持。第三，开展窗口服务。落地公安政务服务改革举措，为派出所窗口实现一窗受理提供后台支撑。第四，文件流转。按日接收分局通知、文件并进行台账管理，确保上级要求和文件精神传达到全所。第五，会议组织。按要求组织会议并开展会务。第六，后勤保障。一是日常餐饮保障，二是值班备勤物资保障，三是统一履行经费报销手续，减轻民警负担。第七，保密管理。定期组织保密教育，检查数字证书保管和使用。第八，装备管理。对装备进行分门别类集中保管，武器弹药施行专人管理。（5）监督单元主要负责以下工作：第一，执法监督。内设案件管理警组对接处警、受立案、涉案财物、执法办案区、案件卷宗等进行监督管理。第二，落实目标绩效考核。对分局指定的目标任务进行分解分配，定期跟踪查找短板，确保目标任务按期完成，对分局业务警种的考核进行推演，合理制定工作计划。图 1综合指挥室职能架构3.统筹综合指挥室的警务信息传送流程综合指挥室实行指挥长负责制，各所根据实际警力情况选派骨干民警担任专兼职指挥长，并赋予最高指挥权限。指挥长在全面掌握辖区治安态势的基础上，根据辖区警情和上级预警指令，统一指挥调度警力资源，协调处置各类警情和突发案事件，确保快速反应、精准防范和精确打击。目前综合指挥室已接入辖区视频监控资源，涉及的政保、刑侦、网安工作等 15 项业务警种权限已下放到综合指挥室，派出所自主研判能力大幅度提升。综合指挥综合指挥室指挥单元信息单元调度单元监督单元110警司案事件处置各类勤务任务各类治安要素目标绩效考核规范执法监督各类情报信息队室情报共享警情监测打防工作管理单元公共关系窗口服务文件流转会议组织装备管理保密管理后勤保障党建队建何伟唐雪莲“两队一室”警务模式下加强派出所综合指挥室建设的思考39室在调度指挥中通过警用电台、车辆定位系统、执法记录仪等的定位和实时影像传输功能，准确掌握警力分布和现场情况，中枢大脑的作用得以充分发挥。综上，综合指挥室在“两队一室”警务模式改革中发挥了引领作用，优化了指挥效能。一方面其依托“智能巡防系统”使得指令更加精准，随时掌握警情流转，实现警力就近布控，提升了接处警、巡逻防控等警务工作效率，使重复报警率显著下降，指令流转效率提升。另一方面其完成了综合指挥室数据