“社区去行政化”改革实践的制度困境——对G市B区的个案研究.pdf

山东大学学报（哲学社会科学版）2023年第4期第89-98页“社区去行政化”改革实践的制度困境对 G市 B区的个案研究李恒全摘要：针对各地推行社区去行政化改革难以持续的问题，以 G 市 B 区为个案对“社区去行政化”改革实践的制度困境进行考察和分析后发现：新型社区“政务名称”与“政务级别”之间的非一致性使社区遭遇“公章效力”困境，反映的是机构与权力规则的不吻合；“属地管理”机制与“去行政化”举措之间的非一致性使社区及其工作人员遭遇“权责错位”困境，反映的是不同制度功能的不吻合；“事业编制”与“行政编制”之间的非一致性使改革后的社区干部遭遇“身份下降”困境，反映的是编制待遇及流动规则的不吻合；“经费包干”与“费随事转”之间的非一致性使社区遭遇“捉襟见肘”困境，反映的是市区两级关于社区工作经费规则的不吻合；“撤销建制”与“加强党建”之间的非一致性使改革所在地遭遇“街道地位”困境，反映的是地方与中央政策对于街道定位的不吻合，并最终引致改革的终结。由此，得出进一步的结论是：“社区去行政化”改革实践过程遭遇的，是不断改革环境中现有制度体系的欠吻合或非一体化的困境，即改革的制度与整体制度之间的非一体化困境。关键词：社区去行政化改革；“撤街扩社”；制度困境；制度非一体化DOI：10.19836/ki.37-1100/c.2023.04.008一、问题提出与研究思路（一）研究背景与个案介绍城乡社区是社会治理的基本单元。在基层治理实践中，社区与政府之间的实际关系如何，是影响其自治和服务能力的重要因素。在城市，街道办事处作为政府派出机关，是联结政府和基层社会（社区）的重要纽带和关键节点。中华人民共和国城市居民委员会组织法 规定：街道办事处对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，居民委员会协助街道办事处开展工作，二者之间应该是指导与被指导、协助与被协助的关系。然而，由于我国城市社会的基层治理结构实际上是一个双轨结构：街道作为国家行政轨道的末端执行国家的行政事务，进入社区层面则需要依靠社区的自治轨道，使得国家行政意志能够进入社区民众之中；而随着中国城镇化发展战略的持续深入推进和城市规模的不断增长，政府所要应对的城市治理问题不断激增。街道办事处作为区一级政府的派出机关，所要履行的行政职责亦日益增多，此外还要承担上级指派的大量事务性、阶段性和临时性工作。在这种情况下，各地街道办事处将自己的工作负荷向社区下沉已成为一种常态，从而导致社区居民委员会实际成为行政机构在基层的组织延伸也即政府的“腿”。近年来，针对基层社会治理普遍存在的“社区行政化色彩过浓”“基层反映社区减负不到位”等问题，一些地方开展了一系列旨在提升社区自治和服务能力的改革，希望借此推动基层社区实现去行政基金项目：国家社科基金西部项目“易地扶贫搬迁集中安置社区社会治理共同体的培育机制研究”（21XSH006）。作者简介：李恒全，贵州省社会科学院国家治理体系和治理能力现代化地方实践高端智库副研究员，贵州省社会科学院传媒与舆情研究所副所长（贵阳 550002；）。中华人民共和国城市居民委员会组织法，http：/ 1月 2日。89山东大学学报（哲学社会科学版）化，进而推动社区治理效能的提升。然而，从实践情况看，各地推行的社区去行政化改革却始终难以跳脱“社区去行政化居委会边缘化社区再度行政化”的悖论。由此引出的问题是：何以地方推行的社区去行政化改革难以持续？社区去行政化的改革措施在推行过程中究竟面临怎样的障碍？基于上述问题，本研究关注和考察了西南某省会城市（根据研究惯例在文中以“G 市”指代）自2012年至 2019年实施的一项城市社区去行政化改革（当时提法为“城市基层管理体制改革”）。此项改革出台的背景是：随着 G 市城区规模的急剧扩大和城市人口的迅速增加，城市社会管理和服务出现了许多新的挑战，而街道办事处在日常工作中将主要精力放在抓创收上面，心思不在基层工作，“衙门化”倾向严重，居委会作为群众自治组织却承担着大量行政事务。由此时任 G 市市委主要领导认为，一直实行的“市区街道社区”四级城市管理体制已经滞后于群众对于基层管理和服务的需要，正如其在一次研讨会上谈到的对于此次改革必要性之认识所述：为什么要进行这项改革？近年来，从中央到国家有关部委，都从不同角度对夯实基层基础提出了要求。从党建工作的角度讲，要求基层有人管事、有钱办事、有场所议事，构建区域化党建工作格局；从社会管理创新的角度讲，重点在基层、难点也在基层，必须坚持基层优先，做实做强基层；从民政工作讲，要求夯实基层政权，强化居委会的自治组织功能。但现实情况是，我们实行了几十年的“市区街道社区”运行体制，在资源配置、功能发挥等很多方面的确不适应形势发展需要。如果这样的体制不改变，党组织在城市的执政基础就难以巩固，基层政权就难以加强，基层社会管理创新就难以推进。而在区县层面，G 市下辖的 B 区是最早全面落实此项改革的一个区。该区于 2012年 3月 30日撤销全部街道办事处，正式挂牌成立 6个新型社区（2018年又新增一个 Q 社区，将新型社区数目扩展为7 个）。根据 2019 年 10 月底的统计数据，B 区新型社区服务面积共计 32.75 平方公里，服务总人口283435人，其中常住人口 169350人，流动人口 114085人，详见表 1。街道改社区以后，原来各个街道管辖的范围和人口重新划入新成立的各个社区，但相较于街道办事处，社区已不属于区政府的派出机关，从上下体系关系来看，区政府与新成立的各个社区之间不存在行政领导与被领导的关系。笔者将这一城市基层社区治理体制改革模式概括为“撤街扩社”，即撤销街道一级行政区划，设立新型社区这一组织架构以替代原来的街道（新型社区管辖范围和级别设定与原街道相当并由区直管，从而实现对社区的扩强），并重新清理、核定社区的工作职责，大力削减社区的行政性职能，切实增强社区的服务性功能。2019年 5月，随着中共中央办公厅印发 关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见（以下简称 意见）要求把街道社区党组织建设得更加有力，G 市张雪霖：社区居委会去行政化：四轮改革及其运作机制，中共杭州市委党校学报 2021年第 5期。参见 2012年 6月 1日时任 G省省委常委、G市市委书记在 G市改革城市基层管理体制加强区域化党建理论研讨会上的致辞。表 1G市 B区新型社区基本情况社区名称H社区D社区Y社区B社区L社区X社区Q社区总计服务面积（平方公里）2.783.76.123.85.745.94.7132.75户籍人口数（人）4133926053522849982222511380010697169350流动人口数（人）13154246802919979246201331429713114085居委会数量（个）764544434网格数量（个）53422838261939245资料来源：G市 B区区委群工委 2019年 10月统计各新型社区基本情况数据。90“社区去行政化”改革实践的制度困境开始酝酿重新将全市范围内的社区改回街道。其中，B区于 2019年 10月开始启动社区改回街道的城市基层社会治理体制机制改革工作，将原来的 7个社区改为 5个街道，并全部于 2020年 1月 20日前正式挂牌运行，该区推行近十年之久的“撤街扩社”改革亦走向终结。（二）研究思路本研究以 G 市 B 区“撤街扩社”城市基层社区治理体制改革实践兴废为个案，在考察和分析过程中，笔者首先注意到两个方面：第一，近年来，“社区行政化”问题日益引起政府与学界的广泛关注，本研究特别注意目前研究较多的三个问题。一是“社区行政化”的蔓延及其影响。张庆贺认为，在国家治理重心进一步下沉、城市治理日益精细化的时代背景下，居委会需承担更加繁重的行政事务，部分地方居委会的去行政化改革亦陷入“越改革越行政化”的困境，但社区居委会的行政化并不必然给社区治理带来负面影响，这是由于在行政事务向社区居委会下沉、行政逻辑向社区居委会渗透的过程中，居委会的治理能力也在不断提高。王德福指出，多年来的社区建设实践和各地社区治理改革效果并不理想，社区行政化反而有进一步加剧的趋势。一方面，社区行政化给社区治理带来了一定的消极影响，它会造成社区居委会对少数积极分子等社区精英的动员替代了对最大多数普通居民的直接动员，进而影响街居体系在治理实践中灵活配置治理资源的空间与能力；另一方面，社区居委会通过与街道办事处之间的协同与协作确实又有助于弥补社区本身存在的自足性和自主性较弱问题，从而有利于满足公共服务前移和城市治理下沉的内在要求。故而笼统地“去行政化”并不妥当，应该对社区行政化进行“合理”与“不合理”、“过度”与“适度”的区分。二是“社区行政化”的体制诱因。孙柏英认为，国家现有治理模式所依存的体制运作逻辑对于社区行政化产生决定性影响。一方面，现有的管理体制具有强烈的向下动员、吸纳、嵌入的内生冲动，进而形成特有的统合机制；另一方面，社区居委会及其成员作为国家在社会网络中的政策执行者和协助者，对政府资源具有高度的依赖性，由此固化了政府与居委会的行政性联结并加剧其自治转向的困难。梁玉柱指出，压力型体制下基层政府通过行政系统内部的扩张、政府对社会权威的发展和控制等手段，使得社会权威依赖行政权威参与国家建设，由此导致基层社会治理行政化过强，并衍生出治理成本高、治理方式粗放、治理结构单一等问题。三是“社区去（逆）行政化改革”面临的困境。彭勃指出，行政逻辑一直在城市治理中居于支配地位，由此带来行政化治理成本高、质量差、回应性低等问题，而现有的逆行政化创新基本上都是由地方党委和政府推动，其主导思维依旧是行政逻辑。由于行政逻辑主导下的逆行政化创新仍然延续着行政化治理的模式，易导致创新偏离多元共治和协作的治理逻辑，不仅无法解决现实中的社会问题，也无法推动城市社会治理走上现代化的道路。陈鹏认为，各地推行的社区去行政化改革普遍陷入一种“多重悖论”之中：一方面，各地推行的社区去行政化改革主要依靠行政强势推动、政府全程主导，由此导致改革在减少和削弱一部分权力的同时，也催生和带来了其他行政权力的扩张、膨胀和再生产；另一方面，社区居委会行政职能的剥离，直接导致了其自身在资源、影响、地位上的弱化，居委会自治并没有如期实现，反倒被边缘化，遭受居民们的冷落；此外，尽管社区去行政化改革导致新的组织形式要素出现，但组织性质和实际运作机制却没有发生根本改变。苗延义着眼于近年来诸多社区“去行张庆贺：“行政激活治理”：社区行政化的新阐述，求索 2021年第 5期。王德福：社区行政化与街居治理共同体，行政论坛 2019年第 6期。孙柏英：城市社区居委会“去行政化”何以可能？，南京社会科学 2016年第 7期。梁玉柱：压力型体制下基层政府的调适行动与社会治理的行政化，社会主义研究 2018年第 4期。彭勃：从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革，社会科学 2018年第 4期。陈鹏：社区去行政化：主要模式及其运作逻辑基于全国的经验观察与分析，学习与实践 2018年第 2期。91山东大学学报（哲学社会科学版）政化”改革渐趋搁浅的现状，指出在现有的体制土壤下，国家通过自上而下的政策指令、资源分配和人事安排等制度性设置为“行政性”特质深抵基层社会提供了现实基础，由此去行政化势难成效。综上所述，上述研究至少提供了以下观点：社区作为国家与社会的连接点以及城市治理的末端，本身对于政府资源具有高度的依赖性，而基层政府亦倾向于通过行政下沉社区的方式来实现对城市社会的有效管控，居委会则通过政府赋予的“事权”不断强化其作为国家代理人的形象定位，由此导致社区行政化的问题；尽管国家和地方政府注意到社区行政化带来的弊端并试图推动这一领域的改革创新，但由行政力量推动的社区去行政化改革受行政逻辑主导容易偏离其改革初衷；另一方面，去行政化改革亦使得社区自身的资源、影响和地位被弱化，反过来并不有助于促进社区实现自治，也不利于国家及地方治理目标在基层的贯彻落实。第二，注意到 G 市 B 区的“撤街扩社”涉及制度（政策）方面的变化，那么依据制度视角如何理解“社区去行