《南极条约》协商国执行《马德里议定书》附件六的立法研究.pdf

【极地研究】:./.南极条约 协商国执行 马德里议定书附件六的立法研究陈忠华(中国政法大学 国际法学院 北京)摘 要:马德里议定书 附件六要求各国通过国内立法的形式对南极环境紧急状况下的经营者责任加以规制 已核准附件六的 南极条约 协商国根据各国的南极立法基础及司法体系 就南极环境紧急状况发生前和发生后两个阶段的经营者义务以及经营者责任的履行机制加以规制 部分未核准附件六的国家也已在其国内立法中准备了执行附件六的有关制度 并就附件六的核准问题展开研究 中国作为尚未核准附件六且无法律层级南极立法的 南极条约 协商国 应当充分参考其他国家执行附件六的南极立法 尽快出台符合中国国情的南极立法并以此为基础考虑是否核准附件六 以便在未来南极环境责任制度谈判中争取更大话语权关键词:马德里议定书 南极环境紧急状况 附件六 南极立法 经营者责任 国家利益中图分类号:.文献标志码:文章编号:()一、问题的提出马德里议定书(又称 关于环境保护的南极条约议定书 下文简称 议定书)附件六于 年在第 届斯德哥尔摩 南极条约 协商会议上通过 该附件规定了南极环境紧急状况下的责任制度 是对 议定书 第 条“制定关于在 南极条约 地区进行的 议定书所调整的活动造成损害的责任的详细规则和程序”这一要求的具体落实 根据 南极条约()第 条的规定 附件六需要经参加第 届 南极条约 协商会议的 个 南极条约 协商国全部核准后才能生效 而 南极条约 协商会议致力于推动附件六的生效 斯德哥尔 摩 南 极 条 约 协 商 会 议 上 通 过 的 第()号决议规定自附件六通过后 南极条约协商会议每年评估为使附件六生效已取得的进展以及评估为鼓励缔约国及时核准附件六采取了何种必要且适当的行动 年第 届 南极条约 协商会议通过的第()号决议再次重申了这一点同时强调缔约国间应继续相互分享有关信息和经验推动附件六生效的进程 第 届南极条约协商会议上通过的第()号决议又一次强调了上述决议的内容 截至 年第 届 第 卷第 期 辽东学院学报(社会科学版).年 月 ().收稿日期:作者简介:陈忠华()男 吉林通化人 硕士研究生 研究方向:国际公法南极条约 第 条第 款规定:“本条第一款所述的各项措施 应在派遣代表参加审议这些措施的会议的所有缔约方同意时才能生效”参加第 届斯德哥尔摩 南极条约 协商会议的 个 南极条约 协商国分别为:阿根廷、美国、比利时、英国、挪威、新西兰、智利、澳大利亚、法国、俄罗斯、秘鲁、瑞典、西班牙、波兰、芬兰、意大利、荷兰、南非、厄瓜多尔、德国、乌拉圭、乌克兰、保加利亚、巴西、印度、日本、韩国、中国南极条约协商会议结束前附件六仍未生效各南极条约协商国对附件六的核准情况见表 表 第 届 南极条约 协商会议结束前附件六的核准情况已核准附件六的 个 南极条约协商国(按核准时间先后排序)未核准附件六的 个南极条约 的协商国已核准附件六的非 南极条约 协商国瑞典、秘鲁、西班牙、波兰、芬兰、意大利、英国、俄罗斯、挪威、新西兰、南非、荷兰、澳大利亚、厄瓜多尔、乌拉圭、德国、乌克兰、智利、法国 阿根廷、比利时、巴西、保加利亚、中国、印度、日本、韩国、美国哥伦比亚 根据 议定书 第 条的规定 各缔约国应在其权限内采取适当措施 包括国内立法等手段以确保遵守本议定书 因此如果附件六生效 各协商国负有以国内立法、采取适当的行政行为和执行措施等方式执行附件六的义务 同时 从附件六本身的规定来看 该附件第 条第 款规定“各当事国应确保其国内法院享有对前款规定的诉讼的必要管辖权”该条第 款同时规定“各当事国应确保其国内法中有相应的机制实施对非国家经营者的诉讼”这意味着一国在核准附件六后必须完善其国内法 以落实附件六中规定的有关诉讼能够在本国“有法可依”地执行 此外 根据附件六第 条 如果当事国在其职权范围内采取了制定国内法等适当措施 以保证附件六的执行 则其不因经营者未采取应对行动而承担国家赔偿责任相反 如果附件六生效后某协商国未采取国内立法等适当措施 则可能面临承担赔偿责任的风险 因此 已核准附件六的国家如何在其国内法中执行附件六的有关制度是确保附件六在生效后能够得到有效落实的关键所在 研究各国执行附件六的国内立法有助于帮助包括中国在内的未核准附件六的南极条约 协商国制定符合本国国情的南极立法 并为相关国家考虑是否核准附件六这一问题提供更多的他国经验 附件六通过后近 年后仍有南极条约 协商国未正式核准该附件 从这些国家既有的南极立法中或可以洞悉其未来核准附件六的意向 并且也有助于从微观视角更全面审视附件六未来的走向 为中国是否应当核准附件六以及如何在国内法中执行附件六等问题提供更多的借鉴二、已核准附件六的 南极条约 协商国执行附件六的国内立法(一)各国执行附件六的国内立法形式由于各国面对“国际法与国内法的关系”这一基本问题的态度不同 且在核准附件六前各国国内法中既有的南极立法基础不同 因此各国在核准附件六后通过国内立法执行附件六的具体形式存在差异 具体而言 各国执行附件六的国内立法可以分为以下三种形式:专门立法型、修订既有南极立法型、自动纳入型.专门立法型专门立法型是指单独就南极环境紧急状况下的责任制度进行立法 以德国为代表 德国于 年通过了执行附件六的 南极责任法()共计 章 条 除一般规定和其余规定外 该法主要规定了经营者的义务、发生南极环境紧急状况下的责任、法律程序与行政程序、罚款和处罚规则 单独立法的方式无疑是对附件六执行力最高、立法最完善的方式 德国 南极责任法 中部分制度的规定也明显比其他国家更为翔实 以执行附件六第 条“保险和财政担保制度”为例南极责任法 第 条规定了“保证金”制度 大多数国家对保险和财政担保的规定的内容都是“保险或财政担保的金额应足以应对处理南极环境紧急状况”和“许可证上应列明经营者拥有的保险或财政担保”而 南极责任法 更细致地规定了担保的方式 额外规定了所需担保数额计算方式 德国 南极责任法强调 最高责任限额对确定担保额度有决定意义保证金可以限定在每个日历年或保险年最高责任限 第 期 陈忠华:南极条约 协商国执行 马德里议定书 附件六的立法研究额的 倍以内 此外 对于经营者赔偿责任限额的问题 除了对照附件六第 条责任限额制度进行规制外 南极责任法 还根据附件六第 条的规定 规定了未来如果附件六责任限额的规定出现了变动 德国国内各部门之间如何协调分工以修改国内法的责任限额的问题虽然此种专门立法的方式最为理想 但前提是需要本国已拥有较为完善的南极立法 德国 南极责任法 中存在许多内容需要依托德国其他国内法来实施 如本法中对“德国经营者”的定义为:“在德国境内组织南极活动的经营者”其中对于“南极活动”的识别就需要以 关于环境保护的南极条约议定书 实施法 的规定为参考同时 联邦环境局可以根据 关于环境保护的南极条约议定书 实施法 对非国家经营者的南极许可证中附加相关的要求的条件 由此可见南极责任法 的实施离不开以 关于环境保护的南极条约议定书 实施法 为代表的其他德国南极立法的支撑 对中国等暂无法律层级南极立法的国家而言 很难效仿德国专门就附件六的执行问题进行立法.修订既有南极立法型在已核准附件六的 南极条约 协商国中绝大多数国家通过修订本国既有的南极立法以执行附件六 具体而言 一部分国家通过在既有的南极立法中增加“南极环境紧急状况下的责任”独立成章以执行附件六 如新西兰于 年通过了 年南极法修正案()在原有的 年 南极法 基础上增加了第 部分“环境紧急状况下的责任”(:)并且在法案后的附表 ()中附上了附件六全文 英国于 年通过了 年南极法()修订了原有的 年南极法 并增设第 章()规制了环境紧急状况下的责任问题 南非在原有的 年南极条约法()的基础上作出修订 制定了 南极条约规章()在其中第三章规定了“环境紧急状况下的责任”另一部分国家放弃了对南极环境紧急状况的责任独立设计成章的做法 如澳大利亚于 年通过了 南极条约(环境保护)法修正案 ()对附件六的执行主要包括 个方面:南极环保许可、南极环境紧急状况、与安全许可有关的修订、适用与保留条款 该修正案对 年的 南极条约(环境保护)法 作出了修订 在原有立法的条款中嵌入了附件六的有关制度 年俄罗斯颁布了第 号法令 俄罗斯公民和俄罗斯法律实体在南极活动管理的规定()第 条“南极活动的安全”、第 条“经营者的财务保证”、第 条“消除紧急状况的后果”、第 条“经营者对南极环境造成损害的民事责任”等条款均履行了对附件六的执行义务.自动纳入型关于国际条约在国内法中的适用 从各国不同的法律实践中可归纳出两种比较典型的模式:一是个别转换方式 这种方式指国际条约在国内发生效力的前提是国际条约在本质上不能直接在国内适用 必须由国家通过个别立法来实施国际条约 另一类是自动纳入方式 即国家一旦缔结或加入某一国际条约 该国际条约便自动成为国内法的一部分 从而无须转化即可在国内法中直接适用 在议定书 通过后 个别国家以 议定书 为自动执行条约 无须转化为国内法为由拒绝制定相应的国内法 在已核准附件六的 南极条约 协商国中 存在坚持自动纳入国际条约的国家 以乌拉圭为例 乌拉圭通过国内法律程序核准附件六后附件六的规定将直接在乌拉圭适用 年 乌拉圭议会发布了 核准 马德里议定书 附件六的决定()附件六的内容将自动纳入乌拉圭法律体系中 除乌拉圭外 乌克兰宪法第 条也规定了国际条约经批准后自动纳入国内法体系中 年 乌克兰政府颁布了第 号决议(.)将附件六的内容纳入乌克兰的国内法中自动纳入型国家仍需在后期调整国内的诉讼机制以保障附件六的执行 此类型的国家数量较少辽东学院学报(社会科学版)第 卷对坚持以转化的形式执行国际条约的国家而言其借鉴意义较小 下文将着重比较分析前两类国家执行附件六的南极立法(二)对经营者义务的规制.经营者的概念附件六第 条规定了“经营者”()的概念 指任何政府或非政府性质的在 南极条约 地区组织活动的自然人或法人 该条同时规定 经营者不包括以下主体:身为自然人的雇员、承包商、分包商及他们的代理人 身为自然人或法人在 南极条约 地区从事活动的、法人的代理人或服务人员 作为国家经营者的承包商或分包商的法人 结合附件六整体的制度安排来看 理解附件六语境下经营者的内涵应当将其区分为“国家经营者”()和“非国家经营者”()这不仅是因为附件六第 条“责任条款”作为附件六的核心条款其第 款将国家经营者与非国家经营者的责任加以区分还因在附件六第 条“救济程序”中规定的国家经营者当事国的赔偿责任只能根据争端当事国依据符合议定书规定的争端解决程序加以解决而南极条约协商国通过国内法处理经营者赔偿责任的诉讼仅能针对非国家经营者 综合来看各协商国既有的执行附件六的南极立法其对经营者的规定也都遵循将二者区分的思路德国 南极责任法 第 条“定义”中列出了 个概念:经营者()、德意志联邦共和国经营者()、国家经营者()和非国家经营者()“经营者”是一个总体的概念 指组织或拟在南极开展活动的自然人、法人或社会团体在本法下文的规定中 无论是申请行政许可 还是履行经营者赔偿责任 均将国家经营者与非国家经营者加以区分 俄罗斯也采取了相同的分类方式除了界定经营者的概念外 还分别阐释了国家经营者和非国家经营者的内涵 其对“国有经营者”内涵的界定为:“俄罗斯政府指定的经营者 为俄罗斯的国家利益而组织南极活动 履行俄罗斯在南极条约 下的义务”新西兰的南极立法则直接将附件六缔约国确认的国家经营者排除在“经营者”的范围 除此之外 澳大利亚、荷兰等国的南极立法虽未在本国南极立法的“定义”条款中区分国家经营者和非国家经营者但在规制南极环境紧急状况下的责任问题时仍将二者进行区分.经营者在环境紧急状况发生前的义务根据附件六 各当事国应要求其经营者在环境紧急状况发生前承担的义务具体包括:采取合理的预防措施()、制定应急计划()、提供充足的保险或其他财政担保()相关 南极条约 协商国在执行附件六的国内法中也都规定了上述义务 但具体的立法形式则存在不同规制上述经营者义务的第一种立法