“专家”如何激活参与式治理——对X街道“微花园”项目实践的观察.pdf

2023 年第 4 期一、参与式治理的困境与“专家”的介入20 世纪 90 年代以来，“参与式治理”模式逐步得到学界重视。该模式强调政策的利益相关者和政府一起参与决策、分配资源、执行方案1。参与主体可以就自己关心的公共事务表达意【摘要】以基层网格为依托，“参与式治理”成为一种具有创新政策动员、塑造治理合法性、提高公共服务质量、强化问责等多重功能的治理理念。然而，针对“谁来参与/要不要参与/怎么参与”等本源性的问题，“参与式治理”无法给出标准答案；面对“表演式参与”与“抗争性参与”等与治理预期相悖的现象，这一理念的倡导者也往往给出同语反复的解释。事实上，参与式治理中存在的沟通和动员困难，通常无法靠政府与民众自行化解。而借助第三方力量重塑治理结构和行动策略，是一种值得期待的思路。A 市 X 街道“微花园”项目引入了由大学教授、专业规划师、社会组织成员组成的社区规划师团队，作为“微花园”项目的第三方力量在实践中起到链接资源、培育能力、促进沟通等作用。基于 CLEAR 模型，对这一群体在参与渠道、参与动力和参与能力三个维度的行动策略进行分析，可初步提炼“专家”激活参与式治理的实践逻辑，也为社会治理共同体的研究提供新的命题。【关键词】参与式治理；专家；社区规划师?作者简介：纪岫辰，华东政法大学政府管理学院硕士研究生。研究方向：社区治理、公共服务。杨帆，华东政法大学政府管理学院副教授。研究方向：基层治理与社会动员。基金项目：国家自然科学基金青年项目“基层网格化政策动员机制研究”（72204088）“专家”如何激活参与式治理？对 X 街道“微花园”项目实践的观察纪岫辰杨帆50见，增强政府的回应性，从而提升公共服务质量2。在基层社会，网格作为基层政府建构多元关系的平台，催生了治安“义警”、民主议事会、社区营造等创新案例，提供了成功的参与式治理实践应有的叙事脚本。然而，少量创新个案的出现以及治理理念的普及，并不能解决实践层面普遍存在的困难。当下，应急状态中的志愿行为无法转化为常态治理中的规范制度，行政力量强推下的“表演式参与”及“抗争性参与”也侵蚀了治理的合法性3。仅靠民众与政府，很难解决双方在互动中产生的信息不对称、目标不一致、激励不持续等困难。因此，引入第三方外部力量，重塑治理结构与行动策略，成为一种值得期待的思路。掌握某类经验或技能的“专业人士”（“专家”）是行政活动中一种常见的外部力量。他们能够运用自己的专业知识来指导实践活动，在供需双方间发挥特殊的“中介效应”4。北京的新清河实验、汶川地震后四川开展的乡村社区营造实验等，都是专家与社会力量一同开发创新社区治理模式的典型案例。当前，不少地方政府也鼓励具备一定社区工作经验的专家进入社区网格，与一线工作者一起研判治理方案（如上海的“美好社区先锋行动”项目），甚至部分地区还专门建立“社区专家人才智库”来储备人才。本文选取 A 市 X 街道社区规划师参与“微花园”项目建设的案例，观察作为专家的社区规划师在调研走访、编制规划、改造空间、组织活动、维护社群等一系列工作中发挥的作用。在此基础上，本文重点分析“专家”如何围绕实现参与式治理目标为社区提供帮助。二、理论回顾与分析框架（一）社区“参与式治理”的实践困境大量研究从供需匹配5、管理创新6、纵向问责7等视角揭示了民众在提升社区治理效率、促进社会公平方面的积极作用，而“弱参与”“形式参与”“无序参与”等存在于社区参与中的现象同样表明，民众如果要在治理活动中发挥与预期相符的积极作用，就要直面沟通鸿沟、激励鸿沟与能力鸿沟等现实困境8。“沟通鸿沟”主要是指民众参与渠道单一、不通畅。参与式治理倡导建立民众之间以及民众和政府之间的沟通渠道，强调信息的收集、传递与反馈在融合多元观点上的重要性。而当研究者把目光聚焦到一个特定的情境中时，会发现由行政力量主导设立的协商议事会、12345热线、矛盾调解中心等各类沟通渠道，虽然有正式的、制度化的运作架构，但是制度压力下基层政府的风险控制逻辑可能导致其在治理决策中仍然处于相对封闭的状态，参与渠道作为塑造决策正当性的辅助机制，难以兼顾各类沟通的目标和需求，这种“名实分离”会阻碍共识达成9。在此情境下，部分民众借由“闹大”等非制度化渠道向上传递诉求，使基层治理秩序陷入不稳定状态。“激励鸿沟”主要描述民众参与公共事务的动力难以被激活的困境。考虑到参与一场集体行动所要付出的时间成本、心理成本、抗争成本，大多数居民不会像理想的市民社会预设的那样热衷于参与社区事务，除非他们认为潜在的收益足以超过参与所付出的成本10。囿于有限的治理资源，基层政府往往采用行政动员的方式吸1928 年，在美国罗氏基金的资助下，燕京大学社会学系杨开道教授和许仕廉教授带领师生进入清河镇（今北京海淀区清河街道）开展了一系列的社会调查，由此拉开了“清河实验”的序幕。2014 年，在北京市海淀区领导的支持下，清华大学社会学系李强教授带领课题组团队与清河街道合作，重启了聚焦社区治理创新的“新清河实验”，介入居委会议事委员选举、社区空间改造、社会资源链接等社区治理过程。“专家”如何激活参与式治理？512023 年第 4 期纳部分居民完成“形式上的参与”，这类为了实现特定绩效目标而组织起来的所谓“多元在场”的活动，不仅与公共参与目标脱节，也无谓地消耗了民众的行动成本，威胁到治理的合法性。“能力鸿沟”则反映民众参与能力与参与目标之间的差距。即便扩大参与范围、激活参与动力，治理的效能也并非必然得到提升。参与者若缺乏理性表达、团队合作与统筹协调等方面的能力，那么他们可能会在参与民主监督、民主评议等有一定难度的治理事务时感到无所适从，进而导致“无序参与”等非预期后果11。上述能力都需要在实践过程中培养，在“做”中“学”，而尚未持续、有效地参与过治理事务的利益相关者（尤其是弱势群体），实际上很难掌握这些技能。但是绩效压力下的基层政府倾向于追求短期目标，忽视居民在长期的、制度化的互动中培养起来的能力对于日后社区治理绩效的重要性。事实上，民众在社区自治组织中积累的社会资本、属地知识和实践经验，能够降低社区行政工作的压力12。以上三类鸿沟普遍存在于参与式治理的实践过程中，仅仅依靠政府与民众的力量难以跨越，需要从外生力量中寻找破题思路。（二）激活参与式治理的新策略：“专家”介入为克服参与式治理在实践中的困境，部分研究开始重视第三方群体在社区治理中的作用13。“专家”作为“第三方群体”的代表，是指拥有专业知识和相关技能，并在教育、商业、社会政策和医学研究等领域取得一定程度职业成就的人14。现代社会的流动性与复杂性意味着民众不能有效参与诸多专业问题的讨论和审议，而专家可以利用技能优势高效地审议一些专业议题15。对政府而言，引入专家创新思想、运用集体力量参与公共部门的政策变革，可以促进知识与权力的有效结合。政府已经开始依赖工程师、经济学家、律师和城市规划者等不同类型的技术专家来完善决策过程16。在我国，专家作为一股独立的力量，也常常利用专业知识和社会声望参与政府决策过程，与政府的力量紧密结合。然而，有研究表明，专家理性可能会在很大程度上限制有意义的公民参与17。比如，一方面，专家们通常认为民众提供的本土知识是低劣的、不相关的、有争议的，并且民众缺乏参与决策所需的知识和专业技能；另一方面，部分公民则认为，自己的多元参与偏好难以经由专家充分表达，无法影响核心问题，因此面临着成为边缘人的风险。这就使专家与民众间的关系呈现紧张状态18。随着决策失误与舆论压力的捆绑，越来越多的专家意识到属地知识的价值，开始重新定义自己的角色，更多地将自身视为公民参与进程的促进者（见表 1）19。以规划师为例，在 20 世纪初的西方国家，他们更多地以“技术专家”的身份出现，为政府决策者提供技术咨询服务，形成“决策者+专家”的“密室政治”。“技术专家”们脱离具体情境的观察与建议，难以实质性地化解不同利益主体间的冲突，城市问题的多样性也要求专家必须充分理解社会变化和多元的利益诉求。他们不再仅仅强调自身作为表 1?不同类型专家对于社区治理实践的影响专家类型观察式建议式实践式出现时间19 世纪前20 世纪初20 世纪中后期影响方式学术论文舆论与建议实践行动影响程度弱较弱较强典型代表教师智库社区规划师52技术专家的身份，也强调将专业知识与民众的属地化经验和信息进行融合。从社会上汲取的信息，可以帮助专家提出更符合客观现实需要的观点，从而形成一个各方共同认可的行动方案，建立“意愿联盟”20。综上所述，专家由于其角色逐步从指挥者转向调停者、促进者和共识建立者，因而愈发成为社会活动中的关键一环。总而言之，上述研究虽然肯定了专家在促成不同主体利益融合方面可能发挥的作用，但对专家如何优化参与式治理的实践策略缺乏分析。本文将探究作为专家的社区规划师群体，在X 街道“微花园”项目中如何促进多元利益相关者达成共识。（三）分析框架斯托克勾勒了关于参与式治理框架的CLEAR 模型，该模型指出，影响社区居民参与的因素主要包括五个方面：能够做（Can do）、自愿做（Like to）、使能够做（Enabled to）、被邀请做（Asked to）和作为回应去做（Respondedto）21。“能够做”主要指个人所拥有的动员能力与资源基础；“自愿做”即人们对参与式身份的认同；“使能够做”是指政府、企业、志愿组织等各类群体对公民参与的支持；“被邀请做”代表沟通动员渠道建设；“作为回应去做”则强调基层政府的回应性22。CLEAR 模型为参与式治理提供了一般性的分析框架，对中国的社区治理实践具有启发意义。然而，上述框架比较简约，仅从逻辑上阐述了参与式治理应该包含的内容与政策目标，对细节缺少刻画。本文以此为基础，建立分析专家赋能社区参与式治理的具体框架（见图 1）。第一，分析专家如何通过完善参与渠道来化解沟通难题；第二，探究专家如何在具体的治理议题中提升利益相关者的参与动力；第三，探析专家如何从参与能力维度缩小能力鸿沟。总体而言，专家群体从参与渠道、参与能力、参与动力三个维度激活了参与式治理实践。图 1?CLEAR 模型分析框架图三、研究方法与数据来源本文采用案例研究法，选取 A 市 X 街道社区规划师介入“微花园”更新项目的具体案例，观察这一群体在项目开展的不同阶段所发挥的作用。之所以选择“微花园”这一项目，主要出于以下两点考虑：（1）该项目并不能只靠社区行政力量的主导来落地，而是涉及不同的利益主体，且高度依赖社区民众的参与和反馈，从实践特征上看，与参与式治理模式的主张较为契合。（2）社区规划师团队参与“微花园”项目建设的全过程，能够充分展现“专家”这一群体如何介入具体的社区治理过程。本文使用的数据资料来源于 2021 年 7 月至 2022 年8 月研究者对 A 市 X 街道书记、5 名街道工作人员、10 名社区网格员、3 名社区规划“专家”如何激活参与式治理？532023 年第 4 期师、21 名社区志愿者以及 2 名城中村居民的深度访谈，同时也使用参与式观察法对“微花园”项目开展为期 10 天的调查，部分资料数据来源于街道内部文件。按照研究惯例，文中提及的人名、地名、机构名皆为化名。四、案例呈现：X 街道“微花园”更新项目中的社区规划师A 市 X 街道位于城市边缘地区，下辖两个城中村，分为 44 个综合网格。受传统农村生活习惯的影响，社区居民频繁毁坏小区的绿化带用于开垦自家菜地，因公共空间被私人分割占有导致邻里冲突加剧。2020 年，A 市政府在全市推广“社区微更新”项目，设立专项资金，通过更新社区公共空间的方式修复绿化，改善居民的生活环境。X 街道的“微花园”项目应时而生，并迅速得到上级政府的认可，试点工作也迅速展开。（一）介入契机：“微花园”项目的运营困境1.“微花园”项目的维护难题“微花园”作为 X 街道 2020 年的“社区微更新”项目，得到了 A 市政府提供的 20 万元专项资金支持。X 街道办事处和各社区经过内部商议，决定统一使用该资金购买月季、菊花等观赏型花卉，并依据各小区公共绿地损坏情况开展花园选址与花苗种植，重塑公共空间的观