《反外国制裁法》豁免机制的体系构建.pdf

反外国制裁法豁免机制的体系构建陈喆内容提要反外国制裁法的实施面临着国家安全利益和经济产业利益相互冲突的困境，需要通过豁免机制进行利益衡平。豁免机制是成熟制裁与反制裁机制中的固定组成部分，在解决利益冲突问题、健全反制裁立法体系、实现多重政策目标中具有重要作用。我国反外国制裁法中该制度规定的缺失，不利于反制措施的有效实施。欧盟、美国制裁与反制裁立法中都包含了豁免机制，我国可参考其制度经验作出符合中国国情的选择，建立、健全具有可操作性的豁免机制，明确豁免的标准、范围和程序规则。如此，才能有效缓解反外国制裁法实施中保护与惩罚的冲突对立，实现安全利益与经济利益的平衡。关键词反外国制裁法经济制裁豁免阻断法无法回避的难题，豁免机制正是因应这一利益衡问题的提出：反外国制裁法平困境的产物。所谓制裁与反制裁立法中的豁免实施中的利益衡平困境机制，是指国家根据特定的条件授权某些特定主2021年6 月10 日，我国正式出台了反外国制裁法，这是我国加强涉外法治建设的重要成果,其所设立的反制外国歧视性限制措施的法律制度，包括反制裁规则和阻断规则两部分内容。这些规定为我国维护国家主权、安全、发展利益提供有力的法治保障。然而，上述反制措施是一把“双刃剑”，在有力回击外国反华势力、敌对势力的同时，也会对我国的相关经济主体乃至经济产业利益造成负面影响，跨国经营企业则会在两种对立的法律制度之间陷人两难选择的困境。在经济全球化时代，主权、安全利益与国际经贸利益的衡平困境，是各国在实施制裁与反制裁措施时都*本文系重庆市教委人文社会科学重点研究基地项目“区域性类案检索机制的规范化研究”（项目号：2 2 SKJD039）、国家社会科学基金西部项目“反外国金融制裁实施机制研究”（项目号：2 2 XFX009）的阶段性成果。西南政法大学国际法学院硕士研究生陈佳贝同学在资料搜集和整理中做了许多工作，特此致谢。体、特定领域或特定交易作为例外的情况不予禁止,将其从制裁与反制裁措施的适用范围中排除出去的法律制度，这是各国制裁与反制裁立法中不可或缺的内容。我国反外国制裁法的立法重点虽在于反制，表达了一种后发制人的防御性政策选择，但限制进出口贸易、冻结金融资产等反制举措在性质上仍属于一种制裁措施，如何把握反外国制裁法实施的边界和尺度，平衡国家安全利益和经济产业利益，是反外国制裁法实施中的重要命题。2 0 2 1年3月通过的中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要，将“统筹发展和安全”作179反外国制裁法豁免机制的体系构建为重要内容,党的二十大报告进一步强调,要“以新安全格局保障新发展格局”，体现了党中央对发展与安全目标的统筹权衡，这要求我国反外国制裁法的实施既要坚决维护我国的主权、安全和发展利益，也要服务于我国经济发展和对外开放的大局。然而,由于反外国制裁法目前缺少豁免机制这一重要的制度规定，对于如何统筹二元目标，尚不能提供一种清晰合理的解决方案。有鉴于此，本文将如何设计豁免机制以衡平反外国制裁法实施中的利益冲突作为探讨的核心问题。围绕这一问题，本文拟从反外国制裁法豁免机制构建的必要性和理论基础出发，立足中国国情，结合域外豁免机制的实践经验，建构反外国制裁法的豁免机制。反外国制裁法豁免机制构建的逻辑证成（一）反外国制裁法豁免机制构建的理论支撑1.经济制裁的“回旋镖效应”国家主席习近平在2 0 2 2 年6 月2 2 日出席金砖国家工商论坛开幕式时指出，“制裁是回旋镖双刃剑”，事实正是如此。无论是单边经济制裁还是反制措施，都以贸易、金融等经济限制措施为主要手段，实施这些制裁措施，不仅会给制裁对象国的经济主体和相关产业造成严重的利益损害，对于制裁发起国而言，同样可能引起“回旋镖效应”（boomerang effect），对其自身经济造成伤害。首先，经济制裁会对本国经济造成直接伤害，造成相关行业、企业及工人的经济损失，降低跨国企业的国际竞争力，甚至引发民众的抵触情绪。例如，在俄乌冲突爆发后,欧盟各国跟随美国对俄罗斯进行多轮经济制裁，导致俄罗斯对欧洲能源出口骤降，欧洲各国能源价格飙升，从而引发一系列连带问题。法国官方2 0 2 2 年9 月1日发布的数据显示，从2 0 2 1年第二季度到2 0 2 2 年第二季度，法国家庭能源开支增长了2 8%，欧盟锌、铝产能下降近半。欧洲化肥协会也宣称，在欧洲天然气价格比美国高出8 到10 倍的情况下，欧洲关键化肥原料氨的产能已萎缩38%。一些行业相继陷人困境，企业外迁现象越来越多。2 0 2 2 年9 月5日，德国莱比锡数千人集会上，民众抗议政府的180对俄制裁政策，认为此项政策严重影响了民众生活。可见，对俄经济制裁已经给欧盟各国带来了失控的“回旋镖”效应。其次，单边经济制裁会给国家间的正常贸易造成障碍，对制裁发起国的经济产生长期潜在的负面影响。例如，由于美国动轭对别国施以单边经济制裁，使得很多与美国有贸易往来的第三方国家对美国的信任度降低，从而积极寻找美国以外的其他国家作为更加可信的合作伙伴，以避免本国经济因美国的次级制裁蒙受严重损失。又如，近年来越来越多的国家开启了“去美元化”的进程，其中一个重要的动因，就是要规避美国运用美元霸权滥施金融制裁造成的经济伤害。经济制裁的负面后果还会产生外溢效应，对第三方经济造成连带影响。单边经济制裁如果缺少第三方合作，其实施效果必将大打折扣。而在制裁实践中，制裁所造成的负面后果又不可避免地会产生外溢效应，给被制裁国的邻国或与被制裁国有贸易往来的国家带来连带的经济损害。例如，19 9 0 年至2 0 0 3年联合国对伊拉克进行的全面经济制裁中，约旦、土耳其、叙利亚等中东国家为遵守联合国的多边制裁决议，中断了与伊拉克的贸易往来，造成这些国家企业大量停产、工人大量失业的严重后果。这些承受了连带经济损害的国家,其对于制裁的合作意愿，是影响制裁成本的关键因素之一。在经济制裁中如何对第三方所受的连带经济损害予以考量和补救，取得第三方的支持与合作，本身就是制裁实践中需要认真对待的一个重要问题。2.经济制裁的有效性理论反制措施实施的有效性与制裁的有效性在原理上是一致的。根据制裁有效性理论，制裁的有效性取决于足够的制裁强度、准确的制裁损失承受主体、制裁所导致的非故意后果等。制裁所导致的非故意后果包括制裁发起国的连带经济损失、制裁参与方的连带经济影响、非故意性人道主义问题等，其对制裁强度、承受主体都会产生影响，从而制约着制裁措施实施的有效性。我国反外国制裁法能否有效发挥维护国家主权、安全和发展利益的功能，也受制裁强度、制裁的准确性以及非故意后果等因素的影响。尤其是制裁导粤海2 0 2 3.4致的非故意后果，对制裁强度、承受主体都会产生影响,从而制约着反制措施实施的有效性。首先，非故意后果会对制裁强度造成影响，从而阻碍制裁目标的实现。由于经济全球化，反制措施不仅会影响反制对象，也会对反制发起方自身产生不利影响。如果我国的企业无法在反制措施的实施中获得主管机关的帮助和指导，从而造成重大利益减损，可能会降低其配合国家实施反制措施的意愿，从而降低制裁强度。其次，非故意后果可能会影响反制裁合作。鉴于美国强大的经济实力与国际影响力，单独与美国进行对抗很难取得预期效果，联合其他国家共同应对美国的不当制裁是扩大反制裁效果的有效方式。但如果反制措施对第三国的重要利益产生严重负面影响，其共同实施反制裁措施的可能性就会降低，从而不利于反制裁合作机制的建立。最后，承受主体的错位会制约反制措施的有效性。当制裁导致的损失被转嫁到普通民众身上时，可能激发严重的民族主义情绪，使制裁目标难以实现。因此，为了提高反制措施的有效性，必须在反外国制裁法中引入豁免机制,以减少反制措施实施可能导致的非故意后果。无论对于制裁还是反制裁，豁免机制的重要意义首先在于，较之无差别的制裁措施，豁免机制不仅能够使目标对象更为明确、制裁更具针对性，而且能够降低经济制裁的“回旋镖效应”，减少制裁对本国经济及民众、相关第三方带来的“反噬伤害”。尽管经济制裁的实施常常会与制裁发起国的经济利益产生冲突，但通过引人豁免制度，可以在国家政治利益与经济利益之间找到一个恰当的节点，使二者得以兼顾。国家可以对目标国家的相关部门及行业进行切割，减少对目标国国内民众生活、产业结构以及国际经贸活动等造成的打击；可以通过豁免某些本国国民与被制裁对象的交易活动，降低对本国企业国际竞争力的负面影响，从而达到维护本国经济利益的目的。（二）反外国制裁法对于豁免机制的现实需求1.缓解反制措施实施中利益冲突的需要我国当前所面临的国际环境，要求在推进涉外法治的进程中首先要坚决维护国家主权、安全和发展利益，制定和实施反外国制裁法是涉外法治工作的重要环节，对于我国维护国家主权、开展对外斗争具有重要的现实意义。同时，我国作为以改革开放为基本国策的外向型经济体，涉外法治的建设必须服务于我国继续推进高水平对外开放，营造市场化、法治化、国际化的营商环境，吸引全球资源要素，加快建设贸易强国的大局。我国正处于全方位高水平开放型经济快速发展，实现与世界经济深度融合的发展阶段，实施以贸易、金融等经济限制措施为主要手段的反制措施，可能会削弱我国企业的国际交易能力，影响我国产业链供应链的稳定性乃至我国经济的“外循环”。首先，在当前的国际形势下，我国企业特别是跨国企业在进行国际交往时如何规避东道国潜在的政治风险已成为重要议题。反外国制裁法关于阻断义务以及反制措施的规定可能会使企业陷入两难境地，如果执行或协助执行域外对我国公民、组织采取的歧视性限制规定，将受到反外国制裁法的处罚；如果不执行域外对我国公民、组织的制裁规定，将会受到制裁国制裁立法的处罚，从而在国际市场中处于不利的竞争地位，导致我国对外经贸陷人“脱钩”的危机。其次，反制措施的实施可能会影响供应链产业链的安全。供应链网络是生产力发展的产物，有赖于各个经济体的互联互通，反制措施有可能会阻断经济上的互联互通，从而影响我国供应链产业链的安全与稳定。以进出口限制为例，当我国对制裁对象实施进出口限制措施时，实质上就阻断了市场与生产端的正常联结，造成供给侧受损、生产能力退化，并对我国在全球供应链和产业链中的地位和作用产生影响。目前我国供应链产业链正面临着诸多安全问题，尤其是高端技术产业的供应链安全成为西方国家攻击我国的薄弱环节，在这一背景下，我国应该在重要经济支点寻求更多伙伴的支持和协助，提高抗风险的韧性，确保产业链供应链的安全稳定。最后，反制措施的实施可能阻碍我国经济内外循环的协同发展。在加快构建国内国际双循环的新发展格局以及在日益严峻的国际形势下，我国应实施更高水平的对外开放，维护我国正常的对外经济交往，避免走向任何导致“自循环”的道路。由此，在考虑充分发挥反制措施维护国181反外国制裁法豁免机制的体系构建家安全价值的基础上，还须考虑其对我国国际经贸利益产生的实际影响。在反外国制裁法中引人豁免机制，有助于减缓反制措施的负面影响，提高制度的灵活性，使反制措施在充分发挥威慢力的同时减轻消极后果。这是平衡国家安全利益和经济产业利益冲突的有效方案。2.健全反制裁法律规范体系的需要习近平总书记在十九届中央政治局第三十五次集体学习时发表讲话，强调要“进一步完善反制裁、反干涉、反制长臂管辖”法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设”。作为涉外法治的关键部分，我国陆续颁布了不可靠实体清单规定、阻断外国法律与措施不当域外适用办法（下文简称阻断办法）以及反外国制裁法等法律和政府规章，反制裁法律制度已经初步搭建，但仍缺乏体系性的建构，法律体系的逻辑机理尚待理清。阻断办法不可靠实体清单规定这两部政府规章均设置了豁免制度，但作为反制裁基本法律的反外国制裁法却未包含豁免制度的规定，法律规范间的自洽性及协调性不足,难以形成协力配合。豁免机制的设置对于构建科学的反制裁执行机制具有重要意义，可以更好地发挥反外国制裁法实施的成本优势，增强反制的成效。其一，豁免机制的设置可以使我国通过更低的经济成本实现反制。通过对不同场景下的反制措施进行综合评估，实施更为经济的制裁方案，可以在我国的对外交往中树立起明确