保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策.pdf

144世界历史评论2023 年第 2 期保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策 *曲升摘要：里根就任总统后，组建了以保守派为主体的海洋政策团队，并在联合国海洋法公约草案和美国海洋政策全面审查过程中，表达了与第三世界国家进行意识形态对抗、退出联合国海洋法会议的主张。在联合国海洋法会议进程中，“意识形态斗争派”利用他们占据政府要津以及与里根总统联络密切的优势，压制了“务实参与派”及其妥协主张，制定并实施拒签联合国海洋法公约的政策。与此同时，里根政府还推出一系列破坏公约的政策，但未能阻止国际社会签署海洋法公约。之后，里根政府变本加厉，彻底走上了选择性利用海洋法公约和寻求替代方案的单边主义道路。作为美国拒绝全球性海洋法律机制长历史的又一片段，里根政府拒绝和破坏海洋法公约的政策，是其保守主义意识形态及美国外交政策单边主义传统的产物。该政策固然令美国攫取到实实在在的海洋利益，却是以国家声誉和形象受损为代价的。关键词：里根政府的海洋政策保守主义 联合国海洋法公约 单边主义意识形态斗争派*基金项目 本文系2021年国家社科基金中国历史研究院重大历史问题研究专项（重大项目）“中国与现代太平洋世界关系研究（15001900年）”（项目编号：LSYZD21015）的阶段性成果。145保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策1982年7月9日，里根总统发表声明，宣布：由于深海底床采矿条款没有满足美国所提出的目标要求，美国决定不签署联合国海洋法会议所通过的公约。a这一政策行动，是对始自尼克松政府时期的多边主义海洋法政策路线的彻底背弃，也是对长达11年海洋法公约艰难谈判b的最终“宣判”，不仅引起国际社会的广泛批评，也引起学界的普遍关注。仅就美国学界而言，里根政府拒绝海洋法公约政策的形成是相关研究的焦点所在。学者们大多采用官僚政治分析模式，虽着眼于不同权力分支和利益集团，却得出大体一致的结论里根政府的海洋政策很大程度上是其保守主义意识形态的产物。比如，罗伯特 J.格里菲斯考察了行政部门的动机、海底矿业利益集团和国会的政治行动及意识形态动因，认为里根否定海洋法公约决策是国内政治竞争和保守主义意识形态共同作用的结果。c詹姆斯 莫雷尔考察了更多国内利益集团的诸多层面，如海洋资源、航行自由、科学研究和环境保护等层面的诉求，得出结论：1982年的政策是基于反对多边国际机制的保守主义意识形态而做出的，“建立在一种未经证实和非民主的假设之上即民族国家无法通过开明合作来超克（overcome）自身利益诉求”。d总体上看，既有成果以官僚政治和意识形态分析为立论主轴，研究边界清晰、学术观点鲜明，对于后续研究具有毋庸置疑的奠基作用。不过，就对里根政府海洋政策的总体历史认识而言，仍有一些需要填补的研究空间。首先，对海洋法公约的否弃固然是里根海洋政策的重要方面，但在拒绝公约的同时所采取的破坏海洋法公约以及之后的单边主义行动，也是里根政府海洋政策不容忽视的构成部分，对它们加以考察，方能呈现里根海洋政策的全貌。其次，既有研究对保守主义意识形态与里根政府海洋政策aPresident Reagan,“Statement on United States Action Concerning the Conference on the Law of the Sea,”Public Papers of the Presidents of the United States:Ronald Reagan,1982,Book II-July 3 to December 31,1982,Washington:U.S.Government Printing Office,1983,pp.911912.b第三次联合国海洋法会议开幕于1973年12月3日，但作为其预备会议的联合国海底委员会会议始于1971年3月，美国全程参与了1971年以来的所有会议，截至1982年12月10日在蒙特哥湾会议上拒绝签署公约，历时11年之久。cRobert J.Griffiths,Against the Tide:The Reagan Administration and the Law of the Sea,Ph.D.diss.,University of Connecticut,1987.dJames Morell,The Law of the Sea:An Historical Analysis of the 1982 Treaty and Its Rejection by the United States,Jefferson,NC:McFarland and Company,1992,p.206.146世界历史评论2023 年第 2 期之间的关联的揭示，仅停留在大的政治语境层面，尚未深入到“人事”的细微层面，具体分析保守主义者是如何介入政策制定并发挥作用。最后，既有研究多属国际法学和政策应对方面的实时性评论，a存在一定“现时主义”的不足，未能从较长时段对里根政府的海洋法政策进行透视，故而未能对其单边主义取向做出恰当的历史定位。本文拟利用美国外交关系文件（FRUS）、美国国务院公报和“第三次联合国海洋法会议文件系统”等一手文献资料，从既有成果少有触及的问题和视角，尝试对里根政府的海洋政策进行全面考察，以期对其单边主义特征做出恰当的历史定位。一、保守主义得势与海洋法政策彻底审查第三次联合国海洋法会议开幕之时，恰值美国国内政治丕变前夜。进入20世纪70年代，自罗斯福新政起主导美国国内政治近40年的自由主义走向衰落，b而保守主义却以“滞胀”危机为契机强势反弹，并步步为营，影响进而主导国内政策和外交议程。这一时期的保守主义，在意识形态上坚持自由资本主义，强调市场力量的自由运作、反对政府对经济生活的过多干预；在外交上奉行美国利益至上，对国际多边条约和多边组织极不信任，主张实行强硬外交和单边主义。在政治和政策层面，国会是保守主义势力的大本营，美国的联合国海洋法政策始终是其关注的公共政策议题之一。不过，在尼克松和福特总统时期，行政部门相信一项全面的海洋法公约符合美国的利益，并主张国际多边主义谈判路线，总体上压制了单边主义诉求。即便如此，单边主义仍有所斩获，在福特执政末期推动国会通过了渔业保护和管理法案，为保守派在海底采矿问题领域进一步采取行动提供了激励和榜样。卡特执政时期，保守aD.Brian Hufford,“Ideological Rigidity vs.Political Reality:A Critique of Reagans Policy on the Law of the Sea,”Yale Law&Policy Review,Vol.2,No.1(Fall 1983),pp.127166;Richard J.Payne,“US Foreign Policy at Sea:National Security on the Seabed,”The World Today,Vol.39,No.10(October,1983),pp.393399;Jon L.Jacobson,“Law of the Sea-What Now?”Naval War College Review,Vol.37,No.2(March-April,1984),pp.8299.b 美 戴维 斯泰格沃德：六十年代与现代美国的终结，周朗等译，北京：商务印书馆，2002年。147保守主义与里根政府拒绝和破坏海洋法公约政策主义在国会已呈尾大不掉之势，在行政部门内部的影响力也在上升。结果，国会通过了海底硬矿物资源法案，国家安全部门则推出了“航行自由计划”，海洋法政策中的单边主义和军事倾向进一步增长。及至里根入主白宫，保守主义已经全面复兴，不仅上升为国家意识形态，而且成功掌握了行政和立法大权，从而主导了海洋法政策的制定和谈判进程。里根政府保守主义海洋法政策的首次公开表达，是在1980年7月底特律共和党全国代表大会通过的竞选纲领中。该纲领批评卡特政府的国际多边谈判关注点散乱，“迄今未能集中在美国的长期安全需要上”，在联合国海洋法会议上的表现便是“这一缺失的一个鲜活例证”。纲领称：“联合国海洋法会议谈判所起的作用，不过是阻止美国开采海底丰富的矿产资源；太多精力被挥霍在了那些无力进行海底采矿的国家身上，而对于美国尽早获得海底采矿权利，却没有给予足够重视。”鉴于此，纲领宣布：“共和党政府将以一种反映美国在获取原材料和能源方面的能力和长期利益的方式进行多边谈判。”a可见，共和党竞选纲领宣布了一种以对多边主义的怀疑为基调，以获取海底战略资源为优先利益的海洋法政策取向。全球海洋政治学者爱德华 迈尔斯指出，这种海洋法政策取向是秉持保守主义的共和党人，对第三世界争取国际经济新秩序要求之意识形态挑战所做出的一种反应。b这预示着共和党一旦上台执政，势必在联合国海洋法会议谈判中对第三世界采取以意识形态为标杆的更为强硬的政策。1980年7月共和党竞选纲领所阐述的保守主义海洋法政策提出之初，行政部门反应不一、立场各异。持支持立场的主要是国防部战略资源办公室、内政部、财政部以及国务院经济局；持反对立场的则包括国务院及国务卿、国防部参谋长层，尤其是海军高层。双方力量大致平衡。然而，随着共和党获得大选胜利，存在于行政部门间的平衡渐趋瓦解。尽管国务院仍坚持把海洋法谈判进行到底，但拟任商务部长马尔科姆 鲍德里奇（Malcolm aThe American Presidency Project,Political Party Platforms,“Republican Party Platform of 1980,”https:/www.presidency.ucsb.edu/documents/republican-party-platform-1980.bEdward L.Miles,Global Ocean Politics:The Decision Process at the Third United Nations Conference on the Law of the Sea 19731982,Boston:Martinus Nijhoff Publishers,1998,p.348.148世界历史评论2023 年第 2 期Baldridge）、负责政治事务的副国防部长弗雷德 伊科尔（Fred Ikle）以及海军部长约翰 勒曼（John Lehman），都对联合国海洋法会议以及美国代表团的妥协立场持敌视态度。a在国会和工商业界，代表海底矿业利益的保守主义分子也再度活跃起来。1980年12月，约翰 布雷奥克斯（John B.Breaux）等一班保守主义议员致函当选总统里根，敦促他“发布命令对海洋法谈判进行审查”。华尔街日报则于1981年1月26日刊发保守派刊物公共利益（The Public Interest）主编马克 利拉（Mark T.Lilla）极富意识形态色彩的文章，对第三次联合国海洋法会议、第三世界及国际海底管理局大肆攻击，称国际海底局“无非是社会主义国际经济新秩序的化身”。b1981年2月，这股政治势力又做出努力，试图阻止美国参加联合国海洋会第十期会议。不过，他们的这一企图被海洋法跨机构任务小组所阻止，该小组于2月27日做出了参加会议并寻求按计划完成谈判的决定。里根正式入主白宫后，立即着手实施其保守主义的海洋政策。在第十期会议开幕前夕，与其私人关系密切的法官威廉 P.克拉克（William P.Clark）被任命为副国务卿，具体负责海洋法事务。3月2日，克拉克主持召开跨机构任务小组会议，做出彻底审查海洋法公约草案的决定。c随后，克拉克对跨机构特别任务小组原本人马进行“清洗”，要求实际主持小组工作并坚持既定路线的总统副特别代表、海洋法会议特使乔治 艾尔德里奇（George Aldrich），及其他七位资深代表团成员全部辞职，d并以詹姆斯 马隆（James L.Malone）取代艾尔德里奇的位置。马隆则任命西奥多 克罗米勒（Theodore Kronmille