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审计研究2023年4期PPP模式的发展及审计对策审计署昆明特派办理论研究会课题组【摘要】PPP模式在我国应用以来，在稳增长、促供给方面发挥了积极作用，但也面临异化为新的政府融资平台等问题。目前，PPP项目审计实践尚处于起步探索阶段。本文在全面梳理政策法规和文献资料的基础上，立足于近年来PPP项目审计和调研的实践，基于现行政策法规视角，紧扣“规范发展”和“阳光运行”的总要求，以PPP目标和制度要求为准绳，深入系统分析PPP发展现状，揭示应用范围泛化、论证评价虚化、目标模式异化、回报支出固化、监管问责淡化等突出问题，提出PPP项目审计应在传统投资审计的基础上，聚焦“合规”“风险”“效益”三个关键点，并分享审计实践经验，力求为PPP项目审计提供借鉴，达到“防风险”和“促发展”的目的。【关键词】PPP模式发展风险对策党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，2 0 15 年国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知以下简称指导意见）强调，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。历经几年的发展，尽管PPP模式在推动公共领域补短板和提质增效、稳定基建领域投资等方面发挥了积极作用，PPP模式的相关政策和法规日趋完善。但在严格管理政府债务和财政收支差额扩大的背景下，由于PPP模式在执行过程中存在应用范围泛化、论证评价虚化、目标模式异化、回报支出固化、监管问责淡化等问题，导致部分PPP项目背离政策初衰，实际形成的政府隐性债务仅露冰山一角，不明晰的债务认定面临破窗效应，可能带来巨大财政和金融风险，严重制约自身发展，影响经济安全。一、PPP模式制度要点及发展特点(一）PPP模式特点我国PPP模式最早萌芽于19 8 4年深圳沙角B电厂项目。2 0 15 年之前，PPP模式在我国各部委试点项目中以BOT形式或其他形式存在，属于萌芽和探索期。2 0 15 年的指导意见明确了PPP模式的基本概念、总体要求、基本原则等，构建了制度体系和实施规范1.PPP模式的概念我国的政府和社会资本合作（PPP，Pu b l i c-Pr i v a t e-Pa r t n e r s h i p）模式，是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式按回报机制分为政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三种类型。*课题组负责人：周应良，课题组成员：文卫国、马敏周、姜克军、靳志高、何先民、彭涛、赵聪慧、华凡凡、张恒、李丹，执笔人：何先民、彭涛、赵聪慧、华凡凡、李丹，邮政编码：6 5 0 0 3 2，电子信箱：。本文系2 0 2 2 年中国审计学会与审计署昆明特派办理论研究会合作课题“PPP项目及其审计”的阶段性成果。4审计研究2023年4期2.PPP模式的主要发展目标一是创新投融资体制促供给。PPP模式通过特许经营的方式，打破公共服务领域行业垄断和市场壁垒，降低准人门槛，使得民营资本在内的社会资本能成为公共服务供给方，促进和改善公共服务，最终形成统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场及规范健康的制度体系。二是化解债务风险。尤其是在2 0 14年国务院关于加强地方政府性债务管理的意见出台的背景下，积极引进社会资本参与公共服务类新项目或地方融资平台公司存量项目改造，能在稳投资的同时，通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务3.PPP模式的特点其一，论证公开是基本要求。项目在传统立项审批基础上，政府主导制定实施方案，对比传统模式论证方案是否物有所值，结合财政收支状况论证财政承受能力，均获通过才能人库实施。在实施过程中，项目论证、采购、执行等实行有别于传统的全生命周期信息公开制度。其二，责权分配是关键。项目如何分配政府和社会资本方双方的责权是制度的关键，政府不再主导建设和运营，只承担回报机制中约定的付费责任以及政策和法律等风险；社会资本方主导项目建设和运营并承担相应风险，可以采取灵活自由、多渠道的投融资方式和更多样的建设运营模式，根据回报机制获得合理收益。其三，按效付费是必要条件。按效付费既是PPP制度确定的必要条件，也是财政资金依规需要绩效管理的内在要求，更是合同双方权利义务得以保障的制衡手段。政府根据社会资本提供公共服务的绩效评价结果支付相应对价，目的是充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化（二）PPP制度体系2015年以财政部为主的相关部门密集出台了一系列PPP政策文件。从时间上看，可以分为制度建立和强化监管两个阶段；从类型上看，可以分为宗旨、程序、监管三个主要类型。1.制度逐步建立完善2015至2 0 17 年是制度建立阶段。以财政部为主的相关主管部门，对PPP概念、发展目标、基本要求、类型模式、论证要求、财政管理及执行程序等建立了较为全面的基本制度体系，并在财政部关于印发 的通知以下简称论证指引）中划定了10%的财政承受能力上限。2 0 17 年至今是强化监管阶段。国家密集出台监管制度，PPP模式进人规范化发展的强监管阶段，尤其是对隐性债务的认定、适用范围、承接主体资格等进行了明确和界定，明确“四个不得”的政府隐性债务认定标准，并将违规PPP项目涉及的财政支出责任界定为隐性债务。2.重要制度梳理截至目前，我国出台的PPP制度逾百项，主要以财政部出台的规章制度为主。按内容的性质分，可以归纳为宗旨、程序、监管三类，其中最为重要和具有深远影响的制度共有11项。宗旨类制度中，中央财经委员会第十一次会议精神和2 0 15 年的指导意见为PPP目标和方向提供了根本遵循；程序类制度中，关于印发 的通知等为财政管理、绩效评价、信息公开、物有所值和财政承受能力论证等提供了指引；监管类制度中，关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知，在关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见确定的监管体系基础上，针对PPP模式“规范发展”和“阳光运行”中存在的新问题，提供了增强版和改进型的约束制度。尤其是针对地方政府在政府和企业之间通过自我循环虚增财政收人或举债融资，财政支出责任未纳人预算或以各种形式拖延支付，通过跨区域跨层级使用财承，“报小建大”方式规避财承等顽疾予以清晰的界定和精准的约束（三）PPP的发展成效及特点财政部全国PPP综合信息平台管理库显示，截至2 0 2 2 年10 月底，在库项目共计10 3 3 2 个，总投资规模达16.63万亿元。近年来PPP项目在推动我国公共领域补短板和提质增效、稳定基建领域投资等方面发挥了积极作用，但由于其在发展过程中重形式轻风险、重发展轻效益，也呈现出以下特点。一是主要集中于低收益领审计研究2023年 4期域。在库项目累计投资额前两位的领域是交通运输（5 9 9 48 亿元）和市政工程（46 6 8 6 亿元），共占管理库总投资额的6 4.2%。交通运输类项目中收益最好的是收费公路项目。交通运输部2 0 2 1年全国收费公路公报显示，全国收费公路每公里年收入仅3 5 3.44万元，总收支缺口达6 2 7 8.8 亿元，收益率为5.47%。二是九成以上项目依赖于涉及财政支出责任的非使用者付费模式。在库项目中使用者付费类项目5 8 1个、投资额1.6 万亿元，占项目总数及总投资额的比例分别仅为5.6%和9.6%；可行性缺口补助类项目6 12 0 个、投资额11.5 万亿元，占项目总数及总投资额的比例分别为5 9.2%和6 9.3%；政府付费类项目3 6 3 1个、投资额3.5 万亿元，占项目总数及总投资额的比例分别为3 5.1%和2 1.1%。三是各省总投资额呈现与财政收支缺口大、债务率高相关联的地域特征。按累计投资额排序，2 0 2 2 年10 月底管理库前五位的云南（13 0 6 5 亿元）贵州（12 3 0 9 亿元）四川（1140 9亿元）河南（10 6 3 6 亿元）浙江（10 0 0 9 亿元），共计占入库项目总投资额的3 4.5%。排名靠前的地区几乎均为各省财政收支缺口大或债务率高企的地区，这从侧面反映了PPP模式的融资平台功能和高成本特点。二、PPP模式发展中存在的突出问题及风险隐患（一)PPP模式发展中存在的突出问题1.应用范围泛化根据规定，PPP模式应用于公共服务领域具备运营内容且使用者付费比例不低于10%的公益性项目。有些地区的经济发展过度依赖投资拉动，在各地财力缺口呈扩大趋势和严控地方政府债务背景下，地方领导干部为谋求政绩和满足公共服务需求，将PPP模式作为地方政府的重要融资途径，上马项目拉投资、弥补公共服务供给短板。一类是应用到非公共服务类项目。如有的地方借PPP项目搞形象工程、星级酒店等经营性项目，甚至违规“搭车”建设楼堂馆所、办公会议设施等，规避合规性审查。另一类是通过包装满足收人和运营规定。如有的农村公路等纯公益性无收益项目通过包装部分土地开发内容以满足项目收入条件；有的将归属其他单位的公交站台的广告收人及虚假运营内容包装进纯市政道路项目中以满足规定2.论证评价虚化根据规定，PPP项目必须通过物有所值和财政承受能力论证，不能超过财政承受能力10%的红线。为满足地方政府的投资冲动，有些负责项目的财政和主管部门借助中介机构使论证评价虚化。一类是做大分母。主要是虚增一般公共预算支出基数或增长率。如某地州利用统筹下辖区县的医保基金，将论证报告中公共预算支出基数增加约6 0%，并带动增长率提高3%。另一类是缩小分子。一是虚增项目收人。如某高速公路项目虚增每公里年收入水平，大幅降低财政支出责任。二是虚减项目支出。如某项目实际债务性资金占比达9 0%，而论证时仅为6 0%，减少项目利息支出。三是地市一级项目，通过将财政支出责任“上推”至省级，或者“下推”至区县的方式，转嫁或分摊本级财政支出责任。如某市本级存量PPP项目财政支出责任占比最高已达临界值，新上项目后预计未来4年将超过10%政策红线。为使新项目人库，将一半市本级财政支出责任“推下”计人区（县），并将项目合作年限延长，规避监管，导致财政支出责任增加。3.目标模式异化根据规定，PPP项目应实现政府和社会资本合作落实投融资体制改革，降低债务风险。因受限于民营经济主体资质、实力等自身因素，加之长期合作的不确定性、信息披露和融资门槛等原因，非公有资本实际参与很少，PPP模式可能异化为新的融资平台。一是以“公公合作”模式为主。国有企业成为PPP模式中社会资本方的绝对主力，一些项目由本级地方政府平台公司实施，政府无需与本级国企确定清晰的责任义务边界，就可能通过国有资本金注人等方式，实现PPP模式外的体外循环，达到举债融资、虚增财政收人的目的。二是以债务性资金为主。据抽查项目统计，各个项目除财政资金注外，带动社会资本方投人的非债务资金投资占比不足10%。项目建设资金主要来自于各项目公司向金融机构获得的债务性资金。项目普遍存在政府承担全部建设和运营风险，社会资本更偏重于融资和项目施工，项目公司实质成为脱离监管的地方政府融资渠道，导致风险最终转移至金融领域。6审计研究2023年4期4.回报支出固化根据规定，严禁以任何形式向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资。而实践中，各地以各种形式保障社会资本方投资本金不受损失已成为常态。主要表现在：一是兜底回报机制固化。审计发现，几乎所有的PPP项目回报机制均采用2 0 15 年论证指引中所列的各年度政府付费额和可行性缺口补助额。本用于财政管理、测算财政支出责任上限边界的公式，成为固化PPP模式回报的机制；本应在财政支出责任上限边界范围内，构建灵活多样的风险分配模式和回报机制，却统一固化为兜底保障社会资本方最低收益模式。二是财政承受能力论证无约束力。从制度设