裁量基准中逸脱条款的适用——以水行政处罚为例.pdf

深度分析顾向一，刘永强：裁量基准中逸脱条款的适用一以水行政处罚为例J水利发展研究，2 0 2 3，2 3（6）：43-53.GU Xiangyi,LIU Yongqiang.Application of escape clause in discretionary basis-taking water administrative penalty as an exampleJ.Water Resources Development Research,2023,23(6):43-53.裁量基准中逸脱条款的适用以水行政处罚为例顾向一，刘永强（河海大学法学院，江苏南京2210000)摘要：裁量基准中设立逸脱条款可以弥补规则主义的固有缺陷，为执法人员在基准之外行使行政裁量权保留必要的空间。在水行政领域，无论是水事违法行为，还是水行政处罚都存在一定的特殊性。文章对现行水行政处罚裁量基准文本进行梳理，同时结合法律文书实证分析发现逸脱条款不仅适用程度较低，且易发生法律风险。基于行政处罚裁量基准的适用缺陷和逸脱条款的设立初衰，必要时执法机关应当考虑逸脱裁量基准。适用逸脱条款的条件包括逸脱条款已公布、违法案件存在特殊情况及处罚明显不当。在具体的适用程序上应当经过集体讨论、说明理由和预先审核。为充分发挥逸脱条款的适用效果，树立适用逸脱条款的典型案例，加强司法审查，引导执法人员作出正确合法的行政处罚裁量基准逸脱行为。关键词：水行政处罚；裁量基准；逸脱条款；适用问题；规范化路径doi:10.13928/ki.wrdr.2023.06.008中图分类号：D922.11文献标识码：BApplication of escape clause in discretionary basis-taking water administrative penalty as an exampleGU Xiangyi,LIU Yongqiang(Law School of Hohai University,Nanjing 210000,Jiangsu,China)Abstract:The establishment of escape clause in the discretionary benchmark can make up for the inherent defects of therule doctrine and reserve the necessary space for law enforcement personnel to exercise administrative discretion beyond thebenchmark.In the field of water administration,both water violations and water administrative penalties have certain partic-ularity.Combining the current benchmark text of water administrative punishment discretion with the empirical analysis oflegal documents,this article points out that escape clauses are not only less applicable,but also prone to legal risks.Basedon the application defects of the administrative penalty discretion benchmark and the original intention of the escape clause,the law enforcement agencies should consider the escape discretion benchmark when necessary.The conditions for applying开放科学（资源服务）标识码（OSID）：文章编号：16 7 1-140 8(2 0 2 3)0 6-0 0 43-11收稿日期：2 0 2 3-0 3-2 0基金项目：江苏省社科基金项目（2 2 FXB006）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（B210207046）作者简介：顾向一（197 1一），女，副教授，法学博士。43水利发展研究第 2 3 卷2 0 2 3 年第 6 期the escape clause include that the escape clause has been announced,there are special circumstances in illegal cases,andthe punishment is clearly inappropriate.Specific application procedures shall be subject to collective discussion,explana-tion and pre-examination.In order to give full play to the application effect of escape clauses,it is necessary to establishtypical cases of escape clauses,strengthen judicial review,and guide law enforcement personnel to make correct and legaladministrative penalty discretion benchmark escape behavior.Keywords:water administrative punishment;discretionary basis;escape clause;applicable issues;normalization path事实上难以判断，或在处罚结果上欠缺妥当。总1问题的提出之，水行政执法人员的主观因素及水事违法行为的行政处罚裁量基准中逸脱条款是指如果适用行客观因素导致水行政处罚裁量基准的适用陷人双重政处罚裁量基准将导致个案处罚明显不当时，行政困境，具有变通适用裁量基准功能的逸脱条款恰好处罚机关可以在不与法律、法规和规章相抵触的提供了一种出路。但行政处罚裁量基准中逸脱条款情况下，调整或变通适用裁量基准的相关条款。本身尚不成熟，存在一些问题，如设立是否必要，继“周文明诉文山交警案”后，逸脱行政处罚裁效力的规范基础何在，现实中设立及运用状况如量基准处理违法行为的手段渐渐引起人们的注意何，行政机关应当如何适用等。以水行政处罚为视和热议。为了避免个案情况下仍坚持适用裁量基角，在厘清上述难题的基础上，提高行政处罚裁量准造成结果明显缺乏公正，行政机关可以选择放基准中逸脱条款的系统性和规范性，推动该制度日弃适用，逸脱条款便能为其提供依据。在学界臻完善。内，对逸脱条款的专门研究很少，更多研究聚焦2裁量基准中逸脱条款在水行政处罚中的于裁量基准的性质、效力等问题，顺便对行政机适用关的个别情况考虑义务进行探讨。实践中，行政处罚裁量基准的制定带来的神益颇多，同时也反映出规则主义的“天生”局限。适用逸脱条款是行政裁量权的行使方式之一，有助于执法人员作出具体裁量。在水行政处罚领域，裁量基准的制定业已成为水行政主管部门的常规操作，但仍有必要保留适当的裁量空间。一方面，水行政处罚裁量基准的制定细化了水行政执法人员的裁量权，却容易导致依赖，僵化适用裁量基准进行处罚；另一方面，随着水事违法行为数量与日俱增，执法人员发现科学技术的进步催生出新型违法工具和行为种类，隐蔽性强，案件认定及处理难度大。针对新类型水事违法行为，现有基准的规定便有些捉襟见肘，或在认定裁量基准这一事物在我国出现的时间较晚，2004年国务院发布全面推进依法行政实施纲要，要求行政机关行使自由裁量权时，应当在行政决定中说明理由。自此，地方才陆续出台各种裁量基准或细则。自行政处罚裁量基准制定并公布的“第一枪”打响后，越来越多地方尝试利用这一制度工具行使处罚权。目前，已有的行政处罚裁量基准涉及多个领域，在各地普遍存在。各级水行政主管部门为便于行政区域内的执法行为的作出，在法律法规规定的范围内制定了详细的水行政处罚裁量基准。本文对水行政处罚裁量基准逸脱条款的法律规范及司法案例分别进行系统梳理，综合探讨分析执法机关在执法过程中对逸脱条款的适原告周文明因超速被文山县交警大队依据道路交通安全法作出罚款2 0 0 元、记3 分的顶格处罚，不服向文山县人民法院起诉。一审法院认为被告交警大队应当依据云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定作出处罚，原处罚显失公正，判决变更处罚为罚款80元、不扣分。被告提起上诉。文山壮族苗族自治州中级人民法院撤销了一审判决，维持了交警大队原先作出的处罚决定。二审法院认为云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定作为处罚标准，仅属于行政机关内部规范性文件，效力低于法律法规，且交警大队选择逸脱处罚标准存在正当理由：道路交通安全形势严峻；对超速均实施上限处罚。2 0 0 4年2 月4日浙江省金华市公安局发布关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见。4411深度分析用现状。602.1适用程度低50F我国现有2 0 个省（自治区、直辖市）设立了水行政处罚裁量基准，但未设置逸脱条款；仅浙江、山东、贵州3 省设立了裁量基准及逸脱条款。本文借助“北大法宝”司法案例检索平台，以“水行政处罚”和“裁量”两个关键词在司法案例板块进行了全文检索。共检索到涉及水行政处罚裁量基准的法律文书453篇，其中行政判决书12 7 篇、行政裁定书及其他3 2 6 篇。12 7 篇行政判决书中有112 篇涉及适用具体水行政处罚裁量基准。对涉及适用水行政处罚裁量基准的行政判决书阅读分析（见图1），发现逸脱条款在水行政处罚领域的困境之一为适用程度低。在11篇双方对裁量基准的适用产生争议的法律文书中，争议焦点各有不同，如适用基准未载明具体条款、基准是否可以作为处罚依据、适用基准条文错误等。而针对逸脱条款适用问题，仅有一例水行政处罚纠纷对此存在争议。在金晓武与永嘉县水利局处罚上诉案中，上诉人认为根据浙江省行政处罚基准办法第九条之规定，被上诉人永嘉县水利局没有变通裁量基准，而是生搬硬套适用。被上诉人永嘉县水利局辩称，被诉行政处罚是根据浙江省河道管理条例作出，处罚裁量适当。上诉法院支持了被上诉人的观点，驳回上诉。虽然行政机关和司法机关均未直接回应裁量基准的变通适用问题，但其态度和做法表明了被诉行政处罚决定无须考虑适用逸脱条江西省、天津市、河南省、江苏省、湖南省、安徽省、甘肃省、重庆市、河北省、宁夏回族自治区、海南省、黑龙江省、四川省、广东省、北京市、湖北省、上海市、福建省、广西壮族自治区、辽宁省。2 0 15年4月浙江省出台浙江省行政处罚裁量基准办法浙江省水行政处罚裁量基准，2 0 2 1年4月山东省水利厅印发山东省水行政处罚裁量基准，2 0 2 2 年1月贵州省水利厅印发贵州省水行政处罚裁量权适用规定贵州省水行政处罚裁量基准。中国石油化工股份有限公司河南新乡石油分公司与河南省水利厅处罚上诉案，郑州市中级人民法院（2 0 14）郑行终字第2 2 号行政判决书。董喜瑞与任丘市水务局处罚上诉案，河北省沧州市中级人民法院（2 0 17）冀0 9行终17 1号行政判决书。谈卫娟与扬州市江都区水务局、扬州市江都区人民政府行政撤销案，江苏省高邮市人民法院（2 0 19）苏10 8 4行初153 号行政判决书。4549403020100行政处罚完全正确，适用基准正确图1涉及水行政处罚裁量基准的行政判决书具体情况款。通过司法案例的分析发现具体违法行为若存在对应的水行政处罚裁量基准，地方在处