安全生产检察公益诉讼的制度实践与理论反思.pdf

年 月山西省政法管理干部学院学报 ，第 卷第 期 【本期关注】收稿日期：基金项目：年湖南省教育厅科学研究重点项目“检察机关提起安全生产公益诉讼研究”（项目编号：）的阶段性成果。作者简介：刘娉（），女，湖南衡山人，湘潭大学法学院 级博士研究生，研究方向：环境法学、诉讼法学；赵明武（），男，山东日照人，中石油东方地球物理公司国际勘探事业部法律合规部主任，研究方向：诉讼法学；刘思（），女，湖南常德人，湘潭理工学院法学系讲师，研究方向：诉讼法学。安全生产法 第三条第二款：“坚持安全第一，预防为主，综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。”安全生产检察公益诉讼的制度实践与理论反思刘娉，赵明武，刘思（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 ；中石油东方地球物理公司，河北 保定 ；湘潭理工学院 法学系，湖南 湘潭 ）摘要 安全生产公益诉讼制度从局部试点到全面铺开，检察机关发挥着至关重要的作用，同时也面临着管辖范围与起诉主体的局限、检察建议的实践劣势、执行监督与效果评估机制的失灵等困境，需要通过理论研究加强顶层制度设计、明晰安全生产检察公益诉讼的管辖边界、优化安全生产公益诉讼的启动程序，进而建立检察建议效果评估、多元化检察监督、构建“检察 ”联动协作等机制，推动安全生产检察公益诉讼的智能化与智慧化建设。关键词 安全生产；检察公益诉讼；检察监督 中图分类号 文献标识码 文章编号 （）从法律层面来看，安全生产公益诉讼是我国社会主义法治建设的重要组成部分，其意义在于强化对企业安全生产行为的监督和制约，实现对国家安全生产事故的有效防控。从 年我国安全生产检察公益诉讼相继展开的实践看，检察机关在处理安全生产领域案件中表现比较突出，安全公益在司法上受到空前重视，取得推进了国家安全监管体制机制创新，促进企业落实主体责任、保障劳动者权益的良好社会效果。但因安全生产公益诉讼的实践时间稍短，在检察工作的落实上尚有需要完善之处，尤其是对安全生产领域公益诉讼制度设计与运行模式等方面。因此，需要在已有安全生产检察公益诉讼实践经验的基础上加强研究，从理论上促进安全治理体系与能力建设实践。一、安全生产检察公益诉讼的价值所向安全生产是保障人民福祉、促进经济发展、维护社会秩序稳定的重要手段。检察机关作为国家的法律监督机关，应积极履行检察职能，维护国家安全和社会秩序稳定，筑牢安全生产防线，提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。（一）国家治理体系和治理能力现代化的重要部分安全生产检察公益诉讼是法治国家建设中加强社会治理的一项重要制度，并非孤立无援，但却处于多元主体参与之中。在具体案件中，检察机关还可以通过提起公益诉讼对有关单位进行有效制约，使其自觉承担起安全生产的政治责任与经济责任。一方面，公益诉讼是安全生产行政监管的法治保障，检察机关可以作为监督者，促使有关部门能动地依法履行职责，推动有关主体严格按照安全生产规范办事，把安全生产事故的风险降到最低。另一方面，检察机关作为公益代表人参加诉讼、行使法律监督职责，能有效破解公益保护这一民生难题，为公众生命健康、财产安全护航，为推进国家治理体系与治理能力现代化提供检察力量。（二）安全生产事故防患于未然的集中体现防之于未萌，治之于未乱。安全生产法 第三条第二款将预防性理念贯彻至安全生产领域，深化了预防性司法的内涵与底色，是前移预防关口、牢牢把握安全生产司法主动权的重要举措，也是对预防性安全生产作出更深层次的立法回应。诸如“长沙自建房倒塌事故”等重大安全事故，使生产绷紧安全弦，将常态化排查取代专项行动，将安全生产事故扼杀在摇篮，并通过司法救济的渠道，以最大限度地预防或者减少事故的发生。（三）形成各主体同监督、共参与的协作格局由于安全生产隐患具备次生性和再次性，使安全生产领域公益诉讼需要持续性的监督。不仅要发挥检察机关的司法监督作用，还要争取各地方党委和人大的支持。安全生产检察公益诉讼主要涉及应急管理、生态环境保护和公安等部门以及市县乡政府。为顺利推行安全生产公益诉讼，促进多元主体共同协作，全国已有多个省（区、市）展开地方探索：一是地方政府组织牵头的协作。比如浙江省安委办与省检察院联手出台 关于加强安全生产领域公益诉讼工作协作的意见，促进了地方各级政府部门和具有监督职责的安全生产领域之间开展的能动协作。二是地方检察院与其他机构开展的联动协作。目前诸多检察院和应急管理部门已建立起协作机制，积极推动安全生产工作形成共同参与、共同责任、共同管理的格局。比如福建省高级人民检察院与应急管理厅会签 关于建立安全生产领域协作配合工作机制的意见，鄂伦春旗检察院与旗应急管理局、旗公安局等六个部门联合制定 关于加强安全生产领域公益诉讼工作协作的意见。这些探索为安全生产公益诉讼的开展提供了具体协作配合的方案和机制。二、安全生产检察公益诉讼的制度实践（一）依法发布诉前检察建议由于安全生产领域公益诉讼处于起步阶段，最高人民检察院也未专门公布安全生产领域公益诉讼诉前程序的数据统计，但根据近三年最高人民检察院发布的工作报告和指导案例来看，仍有一些规律可循：检察公益诉讼在安全生产领域的雏型已基本形成。最高人民检察院 年对安全生产领域公益诉讼受案件范围进行持续探索，首次公布铁路安全生产领域典型公益诉讼案例，为 年我国将安全生产领域列入检察公益诉讼这一法定领域打下扎实的实践基础。同时，各地检察机关结合自身实际积极探索适合本地特点的检察公益诉讼模式，具体表现在最高人民检察院最新发布的 例典型案例中，即运用“检察建议”促使行政机关主动履行职责。诉前程序已经成为我国检察机关办理安全生产领域公益诉讼案时常用的方法和手段之一。虽然全国检察机关 年诉前程序的有关数据尚未披露，但年度报告中提及“以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态，梯次以磋商、诉前检察建议促进源头治理，绝大多数案件在诉前解决了公益损害问题。”同时，年 月最高人民检察院和应急管理部首次联合公布安全生产领域专项公益诉讼案件，其中，除一例安全生产领域涉民事公益诉讼案件，其余八例均以利用制发的检察建议，实现了对安全生产公共利益保护。采用制发检察建议的前置程序对安全生产领域存在的风险进行防范。年 月 月，全国检察机关针对安全生产领域公益诉讼共发出诉前检察建议 件。综合来看，制发检察建议在安全生产领域检察公益诉讼的运用较多，是检察机关依法行使诉前程序监督职责、参与社会治理工作、保障国家利益与社会公共利益的一个重要途径。（二）依法审理安全生产公益诉讼案件最高人民检察院与国家铁路集团有限公司联合发布的 年度铁路安全生产公益诉讼典型案例，不仅为地方检察机关规范办案提供指导，还率先埋下将安全生产领域列入检察公益诉讼法定受理范围的伏笔。而后，新修订的 安全生产法 于 年 月份正式施行，规定将安全生产领域作为检察公益诉讼法定办案领域。至此，安全生产领域不再以一般刑事案件处理，法律制度上已将其列入检察机关公益诉讼的受案范围。据统计，年检察机关经办的危险作业、重大责任事故等危害安全生产犯罪起诉 人（同比上升 ），其中办理安全生产领域公益诉讼共计 万件，平均每季度办理 件。同时，根第 卷第 期 刘娉等：安全生产检察公益诉讼的制度实践与理论反思参见最高检发布安全生产领域检察公益诉讼典型案例 强化法律监督守住安全底线：。截止 年 月，在过去的一年，检察院全年批准逮捕各类犯罪嫌疑人共计 人，提起公诉 人，同比分别上升 和 。立案办理公益诉讼 万件，其中民事公益诉讼 万件、行政公益诉讼 万件，比 年分别上升 、倍和 。参见：最高人民检察院工作报告（第十三届全国人民代表大会第五次会议）：。据 年度检察业务数据显示，第一季度办理安全生产领域公益诉讼案件高达 件。该项数据表明，年第一季度安全生产公益诉讼的案件数量比 年季度平均办理 件的案件数量还要多。并且，检察业务数据还显示 年 月 月，全国检察机关立案办理安全生产领域公益诉讼案件共计 件，其中行政公益诉讼案件 件，民事公益诉讼案件 件，行政公益诉讼 件。侧面反映出新领域立案数量及占比大幅上涨，安全生产领域的社会保护意识得到大幅提升。（三）依规发布指导案例近年来，最高人民检察院根据起诉条件、制发检察建议的对象、安全生产公益诉讼的类型、安全生产检察公益诉讼的执行程序四个方面，相继发布了若干批官方指导案例，对全国检察机关办理安全生产公益诉讼案件起到了积极的指导示范作用。按照安全生产案件是否满足起诉条件划分，分为符合起诉条件与不符合起诉条件两种情形。一是对于符合起诉条件的，检察机关应当依法起诉，也要对适用罪名和刑事责任作出准确认定。比如，最高人民检察院发布的第二十五批指导性案例（检例第 号）；二是对于不符合起诉条件的，检察机关应当依法作出不起诉处理。比如，最高人民检察院发布的第二十五批指导性案例（检例第 号）。按照制发检察建议的对象划分，可以分为对跨区域政府或部门、法院或行政机关两类主体制发的检察建议。一是对跨区域的政府及其职能部门提出的检察建议。涉及不同层级、多地政府及其职能部门职责的，检察院可以向具有统筹协调职责的上级人民政府提检察建议。比如最高人民检察院发布的第二十九批指导性案例（检例第 号）。二是对法院或行政机关提出的检察建议。检察院应就法院准予强制执行的行政裁定，查明事实清楚与否、对适用法律的正确性进行审查。对于法院的执行活动有悖法律规定、行政机关非法行使职权或不予行使职权的，应向有关法院、行政机关制发检察建议。比如最高人民检察院发布的第三十批指导性案例（检例第 号）。按照安全生产检察公益诉讼的类型划分，可以分为民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼三种类型的诉前程序。一是民事公益诉讼的诉前程序。针对事故中暴露出相关单位的安全管理漏洞和监管问题，及时制发检察建议，降低安全生产的风险。比如最高人民检察院发布的第二十五批指导性案例（检例第 号）。二是刑事附带民事公益诉讼的诉前程序，行为人既得到应有的刑事惩罚，又依法承担生态环境修复责任，切实维护了国家利益和社会公共利益。如“河北省邢台市非法采砂危害高铁大桥运输安全公益诉讼系列案”。三是行政公益诉讼的诉前程序。通过制发检察建议、举行圆桌会议，公开听证和现场调查、移送违法线索及其他诉前程序，从点到面展开系列专项行动，促进安全生产领域类似问题联动整治。比如，最高人民检察院 年发布的 个关于铁路安全生产领域公益诉讼典型案例中有 个案例涉及行政公益诉讼诉前程序；年发布的 个安全生产领域检察公益诉讼典型案例中也有 个案例通过行政公益诉讼山西省政法管理干部学院学报 年 月参见最高检发布安全生产领域检察公益诉讼典型案例：强化法律监督守住安全底线，：。夏某某等人重大责任事故案。宋某某等人重大责任事故案：由于该案件不符合起诉条件，检察机关作出不予起诉的决定。河南省人民检察院郑州铁路运输分院督促整治违建塘坝危害高铁运营安全行政公益诉讼案。山东省某包装公司及魏某安全生产违法行政非诉执行检察监督案。余某某等人重大劳动安全事故重大责任事故案。：最高人民检察院 年 月 日公布的“铁路安全生产领域公益诉讼典型案例”：广西壮族自治区永福县公路上跨铁路立交桥危害铁路运行安全行政公益诉讼案；湖北省孝感市违规建设工程规划许可危害高铁运行安全行政公益诉讼案；宁夏回族自治区中宁县禁牧区违规放养马匹危害沙漠铁路运行安全行政公益诉讼案；江苏省南京市小区树木侵入架空电力线路安全保护区危害铁路运行安全行政公益诉讼案；浙江省杭州市砂石料场违章作业侵入架空电力线路安全保护区危害铁路运行安全行政公益诉讼案；重庆市垫江县天然气管道违规下穿铁路危害高铁运行安全行政公益诉讼案；山西省大西高铁沿线地下水禁采区违法取水危害高铁运行安全行政公益诉讼系列案；湖北省阳新县违规养殖畜禽危害铁路运行安全行政公益诉讼案；内蒙古自治区乌海市违法建设堵塞河道危害铁路泄洪桥运输安全行政公益诉讼案。：。的诉前程序消除安全生产的隐患。年发布的 个安全生产领域检察公益诉讼典型案例中有 个案例通过诉前程序督促行政机关迅速整改，从源头上切断了安全隐患。按照安全生产检察公益诉讼的执行程序，可将其划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼的执行监督。