PPP模式在农业基础设施建设中的应用研究：一个案例分析框架.pdf

2023年第5期（总第244期）新疆财经Finance&Economics of XinjiangNo.5.2023General No.244PPP模式在农业基础设施建设中的应用研究：一个案例分析框架胡绍雨，王怡欢（广西财经学院，广西 南宁 530003）摘要：近年来我国PPP发展十分迅速，PPP模式已成为我国支持基础设施发展的有效模式之一，在高速公路、市政建设等领域得到了广泛应用，但在农业领域的应用较少。文章通过对云南省楚雄彝族自治州元谋县农业基础设施建设PPP节水灌溉项目的案例分析，总结了农业基础设施PPP 项目建设过程中的经验及存在的问题。今后政府应出台相关政策为企业提供更优惠的条件，创新回报机制，完善投资结构，激发社会资本投资积极性，加大监管力度，健全相关法律法规，规范农业领域PPP项目的运行，从而进一步吸引社会资本积极参与农业领域PPP项目建设。关键词：PPP模式；农业基础设施；农业基础设施建设PPP项目；案例分析中图分类号：F323文献标志码：A文章编号：1007-8576（2023）05-0041-10DOI：10.16716/ki.65-1030/f.2023.05.004Application of PPP Mode in Agricultural Infrastructure Construction:A Case Analysis FrameworkHU Shaoyu,WANG Yihuan(Guangxi University of Finance and Economics,Nanning 530003,China)Abstract:PPP is a cooperative model in which the government and social capital sign cooperation agreements to jointly complete projects such as public infrastructure construction,achieving the dual purpose of providing public services by the government and achieving profitability through social capital.In recent years,the development of PPP in China has been very rapid,and PPP has become one of the effective models to support infrastructure development in China.It has been widely used infields such as highways and municipal construction,but its application in agriculture is not yet widespread.The article summarizes the experience and existing problems in the construction process of agricultural infrastructure PPP water-saving irrigationprojects in Yuanmou County,Chuxiong Prefecture,Yunnan Province through a case analysis.In the future,the governmentshould introduce relevant policies to provide more favorable conditions for enterprises,innovate return mechanisms,improve investment structures,stimulate the enthusiasm of social capital investment,strengthen supervision,improve relevant laws andregulations,regulate the operation of PPP projects in the agricultural field,and further attract social capital to actively participate in the construction of PPP projects in the agricultural field.Key words:PPP mode;agricultural infrastructure;agricultural infrastructure construction PPP project;case analysis收稿日期：2022-10-13基金项目：国家社会科学基金重大项目“新时代中国预算绩效管理改革研究”（19ZDA071）；教育部高校国别和区域研究年度课题“东亚、东南亚地区社会救助研究”（2020-N08）作者简介：胡绍雨（1980），男，经济学博士，广西财经学院财政与公共管理学院副教授，研究方向为公共经济、社会保障与财税理论；王怡欢（1997），女，广西财经学院财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向为财政理论与政策。41 管理纵横 一、问题的提出政府通过吸引社会资本（通常为企业）与其共同进行基础设施建设的模式称为PPP模式，政府与社会资本共享项目收益、共担项目风险。与以往单靠政府投资进行基础设施建设不同，该模式下政府只需拿出部分资金就可完成公共基础设施建设，达到“少花钱、多办事”的目的，从而提升公共服务质量，加快公共服务供给。现阶段，PPP模式在我国得到了较好的应用与发展，政府鼓励运用PPP模式进行基础设施建设。当前我国农业发展水平相较于工业和服务业具有一定的滞后性，尤其是与发达国家相比，我国农业生产水平仍然较为落后，农业基础设施建设水平较低，距离实现农业现代化的目标还有很长一段路要走，因而必须加快农业基础设施建设速度、提升其建设质量。创新财政投入方式与方法，提高财政资金使用效益，实现政府财政投入效益最大化，是建立现代财政制度的题中应有之义。“十四五”规划指出，要深化投融资体制改革，发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制，推动基础设施领域健康发展。因此，政府可通过制定优惠政策来吸引社会资本共同进行农业基础设施建设，积极鼓励农业领域应用PPP模式。国外对PPP模式的研究起步早、时间长，PPP模式有着相当多的成功实例可供学者研究，但涉及农业基础设施建设领域的PPP模式还较少。国外学者率先提出在农业基础设施建设领域引进公私合营方式，指出这种方式更有利于农业发展，认为农业基础设施建设与国家经济发展正相关，围绕在农业基础设施建设中应用PPP模式进行了相关研究。如Mcgregor1分析了农业领域公共基础设施建设资金的来源，认为推广PPP模式不仅可以提高政府效率，还可以拓宽资金来源渠道、解决资金不足问题；Spielman2提出可采用公共资本与社会资本相结合的方式，加大对组织机制创新和扶贫性公共政策的投资，促进地区农业增产增收，通过创新投资方式进一步解决发展中国家和欠发达国家或地区的温饱和脱贫问题；Beeyham3基于意大利能源公司与政府合作的典型范例，认为社会资本以更高的管理水平和技术水平参与农业产业链建设，既给农民带来了实惠又满足了自身利益需求。与发达国家相比，PPP模式在我国应用较晚，但发展较快。我国PPP项目市场已成为世界PPP项目市场增长的主要动力，PPP模式已逐渐成为政府投资建设项目的首选。贾康4指出我国应从制度上进行改革，突破传统的政府包办思维模式，采用政府出售经营权、购买公共服务等方式，使PPP模式广泛应用于我国农业基础设施建设领域。李涤非5从开发性金融角度出发，论述了政府购买公共产品服务的优点和单靠政府财政进行公共基础设施建设的缺点，认为公共服务需要社会和政府共同参与。赵崇爱6在追溯PPP模式历史演变的基础上，从竞争机制、理念落地、治理规则等方面探讨了当前我国在农业基础设施建设领域应用PPP模式的困境，提出应构建PPP模式的治理框架，通过制度改进增加PPP项目融资的多样性。从国内PPP项目的实践经验来看，PPP模式在农业基础设施建设领域应用较少，对其研究还不够充分。二、PPP模式与农业基础设施的基本理论概述（一）PPP模式的基本理论概述1.PPP模式的内涵。PPP模式于1982年首次在英国出现，被用于解决医疗基础服务的供给问题。我国将PPP模式称为政府与社会资本合作模式。在PPP模式下，公共部门与非公共部门紧密结合，二者共同完成项目建设、共享项目收益，因此PPP模式在世界各地得到广泛应用，进入了发展的快车道。由于各国国情不同，PPP模式应用的具体实践也不同，但其内涵是相同的，即公共部门（一般为政府）与非公共部门（社会资本方，一般为企业）签订合同开展合作，前者扮演决策、监督、管理的“大家长”角42PPP模式在农业基础设施建设中的应用研究：一个案例分析框架色，把握项目发展大局，后者负责具体的项目设计、建设、运营及期满后的移交工作。2.PPP模式的主要类型。据不完全统计，PPP模式出现40多年来，已有几十种实现形式。王灏7参考世界银行对PPP模式的分类，结合我国国情，将我国PPP模式分为外包、特许经营、私有化三大类。不同类别下的PPP具体模式各异，详见表1。表1我国PPP模式分类类别外包类特许经营类私有化类具体类别模块类整体式TOT类BOT类其他类完全私有化类部分私有化类具体模式服务外包（Service Contract）管理外包（Management Contract）设计建造运营（Design-Build-Operate）委托运营（Operation Maintenance）改建运营移交（Rehabilitate-Operate-Transfer）转让运营移交（Transfer-Operate-Transfer）建设拥有经营转让（Build-Own-Operate-Transfer）建设租赁经营转让（Build-Lease-Operate-Transfer）设计建造投资经营（Design-Build-Finance-Operate）设计建造转移经营（Design-Build-Transfer-Operate）建设拥有经营（Build-Own-Operate）购买更新经营（Purchase-Update-Operate）股权转让（Equity Transfer）合资兴建（Joint Venture Construction）合同期限短期（13 年）短期（35年）短期、中期、中长期、长期短期、中期、中长期、长期中期（815年）中期（815年）长期（2530 年）长期（2530 年）中长期（2025 年）中长期（2025 年）永久永久永久永久（二）农业基础设施的基本理论概述1.农业基础设施的内涵。农业基础设施是指农业发展所需的公共基础设施，完善的农业基础设施有利于提高农业水资源利用率，降低农业生产成本，提高农产品产量与质量，增加农民收入，促进农产品消费升级，保障我国粮食安全。进行农业基础设施建设是农业走向现代化的必由之路。在我国，农业基础设施主要分为物质基础设施与社会基础设施两类。物质基础设施是指为农产品产业链中各个环节服务的有形设施，如为农业灌溉服务的农田水利、农业电力、交通等设施，为农产品销售服务的通讯、仓库、交易市场等设施，为农业发展服务的气象预警等设施8；社会基础设施是指无形设施，如农业科技推广、农民教育培训、农业信息发布、农业技术研发等9。狭义上通常将农业物质基础设施建设称为农业基础设施建设，将农业社会基础设施建设归为提高政府服务水平等方面的农业社会化