闭环制度体系建构的中国精准扶贫基本经验.pdf

第 41 卷第 4 期2023 年 8 月凯里学院学报Journal of Kaili UniversityVol.41 No.4Aug.2023经济学研究闭环制度体系建构的中国精准扶贫基本经验蒲文彬（贵州师范大学经济与管理学院，贵州 贵阳550001）摘要：贫困是人类面临的共同挑战，中国为解决贫困问题，通过闭环制度体系的建构和实施，取得了脱贫攻坚的伟大胜利。文章认为中国取得脱贫攻坚伟大胜利的内生原因在于建立了脱贫攻坚的责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、监督体系和考核体系，闭环制度体系的建构为全面打赢脱贫攻坚战奠定了基础。与此同时，围绕着精准扶贫这个中心任务，在先进理念指引、多种工具助推以及科学方法施策三位一体目标的闭环运行下取得了成功。关键词：闭环制度体系；精准扶贫；中国经验中图分类号：F202文献标识码：A文章编号：1673-9329（2023）04-0001-09贫困是人类社会发展进程中所面临的主要挑战之一，它已经成为人类社会实现对美好生活需要的主要制约因素。中国各族人民在中国共产党坚强有力的领导下，经过艰苦卓绝的努力和奋斗，全面消除了绝对贫困，提前10年实现了 联合国2030年可持续发展议程 提出的减贫目标，这不仅体现了中国共产党的治理能力和智慧，同时也为全球减贫事业提供了中国智慧和中国方案。对此，有专家学者从不同的视角进行了探讨。而关于中国精准扶贫成功的经验，从闭环制度体系建构来思考是一个新的视角。所谓闭环制度体系的建构，就是中国共产党能够根据中国经济社会发展的实际情况，围绕精准扶贫目标，从责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、监督体系以及考核体系等层面，建构了闭环的目标主体、目标实施、目标检查、目标反馈以及目标实现的制度链条。与此同时，在政府先进理念的指引下，通过科学方法施策和多种工具助推，形成了三位一体的精准扶贫闭环攻略，从而成功实现精准扶贫目标。一、中国精准扶贫取得的历史性成就21世纪初，随着中国经济社会发展的不断进步，中国减贫事业进入了脱贫攻坚的新阶段。2013年，习近平总书记赴湖南省花垣县十八洞村考察时，首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”1 10的理念。自此，精准扶贫行动开始在全国推开，经过实施脱贫攻坚战略，到2020年底，中国如期完成新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困收稿日期：2023-02-12基金项目：贵州省研究阐释习近平总书记“七一”重要讲话精神重大专项课题“贵州省消灭千年绝对贫困、全面建成小康社会的重大意义和宝贵经验研究”（课题编号：21GZZB34）作者简介：蒲文彬（1967-），男，贵州遵义人，博士，贵州师范大学经济与管理学院副院长、教授、硕士生导师，主要研究方向为三农问题、减贫。1的艰巨任务，1 13实现了中国共产党提出的建党百年的奋斗目标。（一）精准扶贫以来中国农村贫困人口变化情况我国实施脱贫攻坚以来，农村贫困人口数量从9 899万人逐步减少直至全部脱贫，2012年到2020年大部分年份平均每年减贫人数都在1 000万以上，这样的减贫速度充分体现了中国共产党的智慧和能力。具体情况见图1。图1脱贫攻坚战期间中国农村贫困人口变化情况（二）精准扶贫以来中国贫困县数量的变化情况我国实施脱贫攻坚以来，虽然2012年-2015年期间中国贫困县减少的数量没有发生明显的变化，但是从2016年开始，中国贫困县的数量开始发生明显的变化，2017年、2018年、2019年贫困县数量的减少都在百位数以上，极大地促进了中国脱贫攻坚的进程。具体情况见图2。图2脱贫攻坚战期间贫困县数量的变化情况（三）精准扶贫以来中国贫困人口收入变化情况我国实施脱贫攻坚以来，贫困地区的农村居民人均可支配收入，从2013年的6 079元增长到2020年的12 588元，8年间共增长2.07倍。与此同时，我国贫困地区的农村居民人均可支配收入，8年间年均增长11.6%，增长持续快于全国农村居民人均可支配收入水平，增速比全国农村居民人均可支配收入水平高2.3个百分点。1 15从而实现了我国贫困地区农村居民人均可支配收入2较快增长的目标。具体情况见图3。图3贫困地区农村居民人均可支配收入增长情况（四）贫困户的“两不愁三保障”情况全面实现关于脱贫攻坚，中央扶贫开发工作会议强调：到2020年中国脱贫攻坚的目标是稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。脱贫攻坚调查结果显示，2020年我国核定的贫困户全部实现了不愁吃、不愁穿，农村贫困家庭子女义务教育阶段辍学问题实现动态清零，贫困县九年制义务教育巩固率达到94.8%，99.9%以上的农村贫困人口参加基本医疗保险，全面实现了贫困人口看病有地方、有医生、有医疗保险的制度保障，看病难、看病贵的问题得到有效解决1 17。与此同时，脱贫攻坚任务又将贫困地区农村危房改造与改善村容村貌相结合，通过村容村貌的调整、改造和完善，使得贫困户的整体居住环境有了很大的改善和提高，从而全面实现了贫困户“两不愁三保障”的目标。（五）精准扶贫以来贫困地区落后面貌根本改变经过8年的艰苦奋斗和持续不断的努力，长期困扰和制约农村贫困地区发展的基础设施等问题发生了根本改变。到2020年底，我国贫困地区新改建公路110万公里、新增铁路里程3.5万公里，贫困地区具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车、通邮路，贫困地区从此开始实现路通财通。1 19同年底，实施的贫困村通动力电工程，覆盖23个省份839个县约17万个行政村，大电网覆盖范围内贫困村通动力电比例达到100%。1 20同年底，中西部22个省份基层文化中心建设完成比例达到99.48%，基本实现村级文化设施全覆盖，贫困群众的业余文化生活也逐渐开始丰富多彩起来。1 21此行动充分激活了贫困地区蕴含的增长潜力，为经济发展注入了强大动力。与此同时，扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，既促进了贫困地区人口“增收”，又促进了贫困地区“增绿”，实现了经济发展与生态发展的“双赢”。（六）精准扶贫以来贫困地区治理能力显著提升通过脱贫攻坚战略的实施，使得农村基层党组织的执政能力明显增强。脱贫攻坚行动有力地推动了村委会更好地发挥作用，同时也使得贫困群众的自我管理、自我教育、自我监督能力不断加强，有力地推动了基层民主政治建设，基层治理更具活力、更有效率。2013年以来，全国累计3选派300多万名第一书记和驻村干部开展精准帮扶，使得一大批责任心强、爱岗敬业、肯吃苦耐劳和有奉献精神的人才队伍留在了农村，从而为农村的建设和发展积蓄了力量，也为农村贫困地区治理能力的提升夯实了人才基础。由此可见，脱贫攻坚行动是展示贫困地区治理能力提升的最佳窗口。（七）中国给全球减贫事业提供了减贫治理样本减贫治理一直是困扰许多国家和地区实现稳定和可持续发展的重大课题。改革开放以来，按照现行贫困标准计算，我国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困；按照世界银行国际贫困标准，我国减贫人口占同期全球减贫人口70%以上。特别是在全球贫困状况依然严峻、一些国家贫富分化加剧的背景下，我国提前10年实现 联合国2030年可持续发展议程 减贫目标，显著缩小了世界贫困人口的版图1 60。中国在实施精准扶贫战略的同时，积极开展国际合作，分享中国精准扶贫的经验和做法，与愿意和努力实现减贫的国家开展合作，从而为世界减贫事业做出了自己的贡献，中国经验和中国做法的分享，为世界减贫事业贡献了中国减贫治理样本。中国精准扶贫之所以能够取得如此辉煌的战绩，追根溯源，是内生于中国精准扶贫道路闭环制度体系的设计及其有效运行。二、中国精准扶贫闭环制度体系的建构党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设放在更加突出和重要的位置，推进全面深化改革创新。按照2020年实现现行标准下贫困人口全部脱贫的目标，大力实施精准扶贫的基本方略，建立了脱贫攻坚责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、监督体系和考核体系，从而为全面打赢脱贫攻坚战构筑起制度建设的闭环体系，如图4。图4中国精准扶贫制度体系闭环图（一）精准扶贫制度体系的责任体系责任体系的建立在于强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。中央统筹：党中央、国务院负责出台和制定脱贫攻坚的大政方针和政策举措，负责协调全国性、全局性的重大问题和共性问题，负责调研、巡视和考核省一级党委和政府，在推进脱贫攻坚任务中取得的工作成效和绩效。省负总责：省一级党委和政府要对本省、本地区的脱贫攻坚任务负总责，贯彻执行中央制定的脱贫攻坚大政方针，同时结合本地区实际情况制定政策措施，分解任务目标，规划和落实辖区内贫困人口如何才能全部脱贫、贫困县如何才能全部摘帽等现实目标和问题。市县抓落实：市4级、县级党委和政府要因地制宜，结合本地实际，做好工作进度安排、项目落地、资金使用、人员协调等工作，确保脱贫攻坚各项政策目标落地生根，得以落实和解决。这样就从上到下建构和分解了责任目标体系，从而为目标的实现和完成创造了条件。（二）精准扶贫制度体系的政策体系政策体系的构建在于着力构建适应脱贫攻坚需要、含金量高的政策体系。党的十八大以来，中共中央、国务院出台扶贫文件5个。其中，中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定 是推动和实施精准脱贫攻坚战略的总的指导思想和行动纲领。中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见 就如何进一步完善顶层设计、强化政策措施、加强统筹协调、推动脱贫攻坚工作有效开展提出具体要求。中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见 就全面建成小康社会后如何进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区如何实现与乡村振兴战略有效衔接工作进行再部署、再安排2。脱贫攻坚顶层设计不断优化，政策措施逐步推向深入，工作机制不断优化完善，从而逐步形成和出台了全方位、全体系、全过程的政策安排，形成了政策的阶梯组合，释放了最大的政策效益。（三）精准扶贫制度体系的投入体系投入体系的目标在于通过强化财政投入、增加金融支持、引进其他投入等途径，形成多渠道的扶贫投入格局。要强化财政资金投入保障机制，健全与脱贫攻坚任务相适应的投入保障通道，能使投入保障资金精准落实到贫困户手中。加大金融扶贫支持力度，积极引导金融机构合法精准地对帮助和扶持贫困户摆脱生产生活困境的企业实施精准服务。同时，要科学规划建设用地和农业经营用地的红线，努力做好和实现建设用地总量不增长、耕地面积不减少、质量不降低，确保农业经营用地有量的投入和保障。要积极创造条件，采取相应的激励和约束机制，充分发挥和集聚不同行业间的特色和优势，积极推动产业、生态、教育、科技、文化等多元化的扶贫方式，从而为精准扶贫提供持续、稳定、科学的投入保障。（四）精准扶贫制度体系的动员体系动员体系的推进在于通过各种方式和手段汇集各方资源积极投入精准扶贫工作中。以东西部扶贫协作、中央单位定点扶贫、“万企帮万村”等为抓手，广泛动员全党全社会力量参与扶贫。加大东西部扶贫协作和对口支援力度，能把东部地区的资金、技术、人才、市场等要素，与西部贫困地区实行充分共享和有效对接，从而有力推进精准扶贫工作。中央单位定点扶贫，就是要通过中央单位所拥有的平台优势，实现与贫困地区的有效衔接，在资源共享、平台共享等方面为贫困地区脱贫攻坚创造条件。深入推进“万企帮万村”精准扶贫行动，鼓励和引导民营企业积极履行社会责任，实施就业帮扶、捐赠帮扶，培植增收产业，开展技能培训，主动投身精准扶贫攻坚战。从而实现从上到下、从左到右、从内到外的动员扶贫体系。（五）精准扶贫制度体系的监督体系监督体系的构建在于实施经常性的督查巡查和最严格的考核评估，建立多渠道、全方位的脱贫监督体系，确保脱贫过程扎实、脱贫结果真实。首先是扶贫审计监督，加强对扶贫资金绩效的审计，确保扶贫专项资金安全、高效使用，跟踪检查精准扶贫攻坚各项政策的贯彻落实情况，助推精准扶贫政策落地生根。其次是纪检监察机关专项监督，严厉整治扶贫领域存在的腐败问题，严肃查处脱贫攻坚工作中存在的不正之风、官