GAO疫情跟踪审计框架：目标、举措及评价.pdf

OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 16 期商业会计 SHANG YE KUAI JI34审计监督GAO 疫情跟踪审计框架：目标、举措及评价【摘要】GAO 对美国联邦政府应对新型冠状病毒肺炎（COVID-19）而使用的专项拨款情况进行了跟踪审计，并发布审计报告。文章围绕 GAO 发布的 9 份报告，分析了 GAO 应对新型冠状病毒肺炎（COVID-19）确定的原则、目标及审计内容，重点梳理了审计重点及其效果。GAO 发表的前 7 份审计报告共提出 72 项建议和 4 项需要美国国会审议的事项。研究发现，GAO 审查重点是拨付资金使用的合规性、联邦政府机构各部门之间的协调合作、疫苗研制与使用、信息透明度以及数据的完整性等方面内容。GAO 跟踪审计在资金使用的合规性审查、远程办公、绩效审计以及推动国内外审计机构更好开展疫情审计等方面取得了明显成效，但在审计方向、重点方面存在不当，未对疫情防控所出台的法案及政策本身发表评价意见；同时，GAO 提出的建议落实率不高，影响了审计效果。【关键词】GAO；跟踪审计；审计策略度【中图分类号】F239 【文献标识码】A 【文章编号】1002-5812（2023）16-0034-06徐荣华（副教授/博士后）陈丽 王宙 （宁波大学商学院 浙江宁波 315211）一、引言新型冠状病毒肺炎（以下简称 COVID-19）全球大流行严重威胁了人类生命，严重影响了人们的生活以及经济社会的发展。美国经济也持续受到严重困扰。为了减轻COVID-19 大流行对公众健康、就业的持续不利影响并挽救和提振经济，2020 年 3 月至 5 月份，美国国会通过了一系列救济法，拨款金额高达 2.71 万亿美元，其中，关怀法案（Cares Act）最为重要，拨款金额为 2.2 万亿美元。2020 年 12月，2021 年综合拨款法案（The Consolidated Appropriations Act，2021）再次追加 0.9 万亿美元。截至 2023 年 4 月 30 日，救济法案的总拨款金额达到 4.7 万亿美元。关怀法案 中特别包含一项规定，要求 GAO 在 2021年 3 月之前每两个月报告一次与 COVID-19 大流行相关的持续监测和监督工作报告，之后转为定期报告。目前，GAO分别在 2020 年 6 月下旬、8 月底、9 月下旬、11 月底和2021 年 1 月底陆续发布了 5 份双月报告，在 2020 年 11 月中旬发布了 1 份专题报告，在 2021 年 3 月底发布了 1 份季度报告，在 2022 年 4 月下旬、2023 年 7 月中旬分别发布了 1 份定期综合报告，共计 9 份报告，详细介绍了 GAO 应对 COVID-19 开展的疫情专项审计。本文主要围绕 GAO 发布的 9 份报告展开分析，揭示有关跟踪审计目标、举措，并进行评价。二、理论分析框架：GAO 疫情跟踪审计的目标与举措（一）GAO 职责与使命GAO 依据 1921 年颁布的 预算与会计法案，在原有政府审计组织建制基础上组建成立。根据 GAO 官网的表述，其使命为：支持国会履行其宪法责任，帮助改善联邦政府的表现，确保联邦政府为美国公众的利益承担责任。不难看出，美国国家审计属于典型的立法模式，最高审计机构 GAO 受国会领导并对其承担报告责任。GAO 将自身定位为提高国家治理水平的专业服务机构，除了履行好传统审计职责，还应发挥前瞻功能，即为政策制定者谋划未来工作重点和方向。（二）GAO 跟踪审计目标和内容2018 年 2 月，GAO 发布了 20182023 财政年度战略计划，制定了四项总体战略目标，GAO 的审计和调查工作主要围绕战略目标，涵盖了影响美国人生活的方方面面问题，表明了 GAO 以国会和国家的目标和战略为指导，旨在增强整个联邦政府受托责任履行的效果。以应对COVID-19 为例，GAO 关注的重点内容有防疫资金的使用合规性，即开展防疫专项资金合规性审计，具体包括：资金的申请人是否符合规定条件；资金是否用于规定用途；资金使用进度；资金使用中的违规行为以及各种风险。GAO特别注重审查政府机构在资金分配过程中的职责、分工和权限，以减少各系统不当付款的风险和欺诈风险，防止救济金向不合格的个人付款。从审计类型来看，GAO 主要关注 关怀法案 拨款金额使用的真实性、合规性和效益性。在审计过程中，较【基金项目】国家社科基金项目（项目编号：20BZZ062）的阶段性研究成果；宁波南审审计研究院课题“做实研究型审计的机制保障研究”的阶段性研究成果；宁波大学龙元建筑金融研究院年度课题资助。SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期35审计监督COMMERCIAL ACCOUNTING多运用大数据技术，通过比对和验证，获取关键的审计证据。GAO 还将政府机构履责情况作为审查重点，关注政府各机构之间是否存在沟通障碍，同时，GAO 强调，政府各机构以及各利益相关者之间需要进行沟通协调，促进对COVID-19 疫苗进行高效分发和管理。GAO 审查的另外一个重点是国会法案的效果。内容涉及审查经济复苏活动、失业救助、COVID-19 检测、疫苗研发、疫苗分发以及应对COVID-19 的公平性等方面。（三）GAO 跟踪审计的审计计划组织方式GAO 为应对 COVID-19 确立了两项总体原则：（1）通过向国会提供专业知识和报告来完成自身使命；（2）通过为员工提供在家安全工作所需的工具、资源和灵活性来保护他们的健康和安全。为了做到第一个原则，GAO 认真履行 关怀法案 有关规定，审查了联邦机构有关其活动的数据、文件和指南，并采访了大量联邦和各州官员、利益相关者及专家，完成各项审计工作，按时发布 5 份双月报告、1 份专题报告、1份季度报告、2 份定期综合报告和 2020 财政年度绩效和受托经济责任报告。除此之外，截至 2021 年 3 月 31 日，GAO 进行了 110 项与 COVID-19 相关的审计，共发布了 62份新冠肺炎相关报告，报告了 COVID-19 对美国公共卫生、经济以及美国公共和私人机构的影响，包括对外资药品生产企业的检查挑战、为应对大流行病而签订的联邦合同、COVID-19 应对措施和医疗供应链面临的压力、联邦应急管理局在应对 COVID-19 和相关挑战方面的作用、航空旅行和传染病的应对措施以及在大流行病期间联邦机构让雇员重返工作岗位的主要考虑因素。为了做到第二个原则，在未中断工作的情况下，GAO转变成几乎 100%的远程工作状态，根据应对 COVID-19具体需要，暂时取消了对工作时间的硬性规定，为工作人员提供了行政休假选择；为了帮助 GAO 建立继任通道，GAO 的核心课程培训调整为 100%虚拟授课，让 121 名新员工和 151 名实习生参与工作；为了提高工作的效率，GAO 为 12 个协议开展了关于新项目管理工具和技术的培训；为了改善信息技术服务，GAO 扩大了网络容量，并在全机构推出了最新的操作和电信软件，自 2020 年 3 月份以来，执行委员会每隔几周就召开一次全机构电话会议，解决员工问题，传达政策和程序上的变化。GAO 还建立了COVID-19 内部网站，存放所有与大流行病有关的材料和信息，主计长定期会见高级领导人和个别特派团和业务小组。随着 COVID-19 扩散，GAO 定期召开工作组会议，以解决对专业知识的需要。（四）GAO 跟踪审计的审计成效与不足在应对 COVID-19 过程中，GAO 提供专业知识和报告，聚焦防疫专项资金，通过开展真实性、合规性以及效益性等跟踪审计，及时揭示问题并提出建议，以履行其职责和使命。对于 GAO 所提出的建议，详细列出有关部门的意见（同意、中立或者反对），以及有关部门的行动情况。GAO应对 COVID-19 的不足在于所提出的建议落实率低，且未能聚焦疫情应对的政策合理性、有效性开展审计评价，使得审计重点和方向有失偏颇。三、GAO 疫情跟踪审计的重点、效果（一）GAO 跟踪审计的重点GAO 发布了 9 份报告，发布日期、报告名称、报告性质以及内容摘要如下页表 1 所示。其中，前 7 份报告共提出72项建议和4项需要国会审议的事项。在大流行病的前期，GAO 着重关注联邦政府是否建立快速应对疫情并恢复各项工作的应急机制，联邦政府起初对疫情的反应情况，以及联邦政府机构各部门之间的协调合作等方面；在大流行病的后期，GAO 将关注重点转向疫苗研发、疫苗投入使用等方面。GAO 所提出的建议和事项体现了 GAO 在进行疫情审计过程中所重点关注的内容。1.强调合规性。审查重点是资金使用进度和使用中的违规行为以及各种风险。首先，为保障巨额资金得到有效使用，GAO 建议应当要明确政府各资金分配机构的职责、分工和权限，以帮助确保快速有效地分配资金，减少各系统不当付款的风险和欺诈风险。例如，GAO 建议：（1）国家海洋和大气管理局及渔业局应当建立一种机制，跟踪各州、部落和地区在满足支出计划规定的资金使用方面的进展。（2）小型企业管理局应针对经济伤害灾难贷款计划的贷款和为响应 COVID-19 的预付款，开发并实施投资组合层面（portfolio-level）数据分析，识别和应对 200 万元美元及以下“薪资保障计划”贷款的风险，以检测并解决潜在的不合格和欺诈性申请等问题；在不当支付可能普遍存在的情形下，应迅速对其加以估算，并报告“薪资保障计划”的估算值和错误率。（3）美国国税局应考虑采用成本效益原则，通知不合格的收款人如何退还经济影响付款（Economic Impact Payment，EIP）款项。（4）财政部应完成制定和实施合规性监控计划，审查资金是否用于员工工资、薪金和福利以外的其他用途，以识别和应对薪资支持计划中的风险。其次，国会和有关部门需要制订和完善相关法案和标准，从源头上防控资金不当支付风险，并指导合规性审计的开展。例如，GAO 建议：（1）国会修正 社会保障法，明确允许社会保障局与财政部分享其全部死亡数据，以进行数据匹配，从而防止向不符合条件的个人付款；在任何未来的 COVID-19 救济金拨款的立法中，将从 COVID-19 救济金中支付超过 1 亿美元的所有执行机构计划和活动指定为“易受重大不当付款的影响”。（2）管理和预算办公室应制定并发布指南，指导各机构将 COVID-19 救济资金纳入OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 16 期商业会计 SHANG YE KUAI JI36审计监督相关关键风险之中，原因是这些资金使用规定可能增加不当支付风险；应当与财政部协商，尽快发布指导审计工作的 2020 年合规补编 的增编。2.突出对联邦政府的工作效率和效果的关注。审查重点是政府各机构之间的沟通障碍，避免出现各自为政的现象。GAO 多次在报告中提及要提供清晰一致的沟通机制，以共同应对疫情。GAO 认为，各机构之间的沟通能够有效提高相关机构的疫情防控效率。例如，为及时了解各级政府的备灾需求，改善国家对大流行的应对和准备，GAO建议备灾与应急助理部长办公室建立一个流程，配合和支持卫生和公众服务部完善和实施一项预防大流行病的供应链战略，定期与国会和非联邦利益相关方接触，以服务于国家战略储备。同时，GAO 建议卫生和公众服务部应与联邦应急管理局协调，进一步制定并向利益相关者传达计划，概述联邦政府采取的具体行动，通过 国防生产法的授权生产，缓解应对大流行剩余期间所需的医疗供应缺口。GAO 还建议，财政部应与国税局协调，更新和完善尚未申请经济影响付款（EIP）的合格者的估计人数；跟踪和公开报告向 EIP 对象发布告知信数量，以及随后收到的EIP 申请情况，为正在进行的外联、沟通和宣传工作提供信息；财政部向外联伙伴提供尚未申请 EIP 的合格受益人的估计数和其他相关信息，提高合作伙伴对如何以及何时申请经济影响付款的认识。GAO 还建议，劳工部应与小型企业管理局和财政部协商，立即向州失业机构提供信息，具体说明小型企业管理局的“