EPC模式下铁路项目的施工单价承包管理研究.pdf

本刊特稿本刊特稿2023年第2期EPC模式下铁路项目的施工单价承包管理研究徐涛1，宋雷2（1.中国铁路设计集团有限公司，天津 300308；2.中国铁路设计集团有限公司 工程总承包事业部，天津 300308）摘要：为创新铁路工程建设管理模式，铁路建设项目开展工程总承包模式试点工作，为合理分担风险，施工单价承包模式也在不断推广。为做好新模式下的单价承包管理工作，从现行制度办法、建设模式、投资控制、现场管理等方面详细分析工程总承包模式下开展施工单价承包工作存在的问题；从合理分担风险、便于现场管理、充分调动建设各方积极性等方面对做好人才培养、招投标管理、建设管理、投资控制、完善制度办法等方面提出相关建议，为做好新模式下单价承包工作提供思路。关键词：EPC；单价承包；投资控制；建设管理中图分类号：TU71 文献标识码：A 文章编号：1672-061X（2023）02-0001-05DOI：10.19550/j.issn.1672-061x.2022.12.12.0021 概述铁路建设项目“十三五”期间广泛采用施工总价承包模式，为更好地满足铁路建设高质量发展需要，铁路建设中逐步开展施工单价承包，原中国铁路总公司于2018年下发了关于开展铁路建设项目单价承包试点工作的通知，要求沪苏湖、沪通、西延、渝昆、西成等铁路项目开展单价承包试点；中国国家铁路集团有限公司（简称国铁集团）于2020年发布了中国国家铁路集团有限公司铁路建设项目施工单价承包管理办法，办法分别对工作职责、前期准备、工程招标、过程控制、清单管理、投资控制、责任追究等提出明确的指导意见。随着铁路管理体制的不断创新和相关配套政策及措施的不断完善，在铁路建设中将逐步推广施工单价承包模式。2 工程总承包模式基本管理方式2019 年 12 月中华人民共和国住房和城乡建设部发布的 房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法，对我国工程总承包进行了定义1：工程第一作者：徐涛（1974），男，正高级工程师。E-mail：12023年第2期本刊特稿本刊特稿总承包是指承包单位按照与业主签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式2-6。在EPC模式中，工程（Engineering）不仅包括具体的设计工作，也包括了整个建设过程中的总体策划以及实施组织管理和具体工作；采购（Procurement）包括专业设备的选型和设备材料采购；建设（Construction）包括施工、安装、试运行、技术培训等。业主一般只负责整体的、原则的、目标的管理和控制，业主可委托专业的工程公司进行管理和控制。承包商负责设计、采购、施工、试运行的统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调，进行全过程的控制。EPC总承包商可以通过调整设计方案包括工艺等降低成本，但是，承包商获得业主变更令以及追加费用的弹性也很小1。工程总承包项目各参与方关系示意见图1。3 施工单价承包的基本特点铁路建设项目开展施工单价承包，是积极推进建设管理创新的重要举措，通过深入推进施工单价承包管理，以明晰参建各方责任为重点，权利更加清晰，风险分担更加合理。施工单价承包也标志着铁路建设持续向市场化迈进，可以广泛使用，其特点为7-10：（1）量价分离、风险共担。在招投标过程中，招标人根据规定编制招标工程量清单，投标人根据工程量清单并结合市场因素和企业的技术管理水平进行投标报价，招标人承担非承包人原因引起的工程数量变化风险，中标人承担相关规定及合同约定的工程量清单子目综合单价变化风险，体现公平、公正，风险分担合理7。（2）按图验工、据实计价。合同签订后工程实施过程中，在合同约定的工程量变化幅度范围内、合同综合单价保持不变的前提下，依据铁路工程量清单规范中规定的工程量计算规则，对施工单位实际完成的施工图（含变更设计图）工程量进行验工，按投标及合同约定的工程量清单综合单价据实计价。工程量清单中所列工程数量与施工图设计的工程数量差可以根据合同约定据实调整，对超出合同约定的工程量变化幅 度 的 清 单 子 目 单 价 可 按 合 同 约 定 的 原 则 进 行调整7-9。（3）费用处理及时，保证质量进度。通过深入推进施工单价承包管理，由于单价承包量价分离的风险分担特点，项目建设过程中发生的变更等相关费用能够及时处理，有效保障建设资金及时拨付；项目建设过程中，参建各方责任界面更加清晰，促进建设各方主动作为，有利于落实主体责任，提高建设项目管理水平，建设项目的质量、进度、安全更有保障8。4 工程总承包模式下施工单价承包相关问题目前铁路试点的工程总承包项目多为建设单位在初步设计批复后开展招标工作，合同模式采用铁路总价承包。EPC总承包单位中标后以单价承包模式开展施工招标工作选定工程实施单位，随之而来就面临该模 式 下 建 设 管 理 方 面 的 问 题，主 要 表 现 在 以 下方面9-13。4.1相关制度办法仍需完善国铁集团在2020年发布的铁路建设项目施工单价承包管理办法中进一步规范了铁路建设项目施工单价承包管理，为开展单价承包提出了指导意见，但与之配套适合工程总承包模式下再分包的相关制度办法还不健全，仍需进一步修改完善9。4.2单价承包认知不足目前我国已经建成世界上现代化的铁路网和最发达的高铁网，总营业里程达15.5万km，其中高铁里程PMC/监理 业主 业主代表 无损检测 质量监督站 分包商、供应商 EPC总承包商 合同或委托关系 监督管理关系 图1工程总承包项目各参与方关系示意图22023年第2期本刊特稿本刊特稿达到4.2万km，在高速铁路建造方面积累了大量宝贵经验。由于铁路行业自大规模铁路建设以来基本采用施工总价承包合同，如今推广单价承包面临一定挑战。总价承包和单价承包的思维转换需要一个过程，同时部分建设管理人员在专业能力上存在短板，理解上存在不足，甚至简单地认为单价承包模式工程数量不可控、验工计价工作量大、变更设计操作复杂等，在认识上存在一定误区10-11。4.3高素质管理人才紧缺高素质管理人才是单价承包顺利推广的重要因素，其需要具备理论和实践的积累。在单价承包工程项目管理中，近年来高速发展的铁路建设已经具备了大量经验丰富的专业技术人员，但是熟练工艺、熟悉合同、重视投资控制、善于管理的复合型人才紧缺。在建设管理过程中单价承包意识不足，对合同理解不透彻或者对验工计价管理不到位等都是投资控制中的风险因素。4.4工程总承包单位投资控制风险高工程总承包单位总价中标后，面临着可优化空间小、原设计差错漏多、复杂地质条件和建设环境等风险。在施工图阶段，优化设计工作必须结合单价承包的特点开展，同时也要保证优化设计成果的可实施性；在施工招标阶段，要结合总、分包合同条件的差异，做到各方风险合理分担；必须保证工程量清单科学合理，招标图纸工程数量计算准确，否则项目实施阶段因差错漏碰涉及工程量大、变更多，增加现场管理和投资控制难度。4.5工程量清单编制难度大对于工程总承包项目开展施工单价承包招标，不论是在批复的初步设计基础上还是在经审核的施工图基础上开展工作，单价承包工程量清单编制难度较大。主要为：（1）若在初步设计批复基础上开展招标工作，由于初步设计方案不能完全稳定，施工图设计后工程量清单中存在清单子目变化较多且工程数量变化较大的情况，这不仅影响零号台账的建立，也增加现场验工计价和变更设计管理难度；由于尚未开展施工图设计工作，优化设计情况测算难度大，影响招标人合理确定最高投标限价，加大项目实施过程中投资控制难度。（2）由于铁路工程涉及专业众多，清单规范中子目缺失，计量规则与工作内容不符、计量单位影响现场验工等情况很难一次性完善，加大后期现场管理难度。（3）在工程总承包模式下开展施工单价承包，由于总承包合同调价条款与分包合同调价条款差异较大，工程量清单子目设置的差异便直接影响工程总承包单位投资控制的效果。4.6项目管理挑战大工程总承包模式下开展施工单价承包，在项目管理过程中面临着转换管理思维、探索适应单价承包模式的制度办法、投资控制难度加大的实际情况：（1）建设管理人员除对铁路现行合同、财务、计划统计管理等办法全面梳理并修改完善外，还针对验工计价、激励约束考核及变更设计等分别制定管理办法，使之适应于施工单价承包模式。（2）建设过程中，在确保施工质量、进度、安全的同时，还需要做好施工图与工程量清单量差或差错漏碰处理、现场变更设计估价及调整原则、无清单子目的验工计价管理，投资控制难度较大。同时也应该看到，勘察设计单位作为工程总承包单位，在建设过程中工程数量和费用的控制上具有天然的比较优势。5 工程总承包模式下施工单价承包相关建议5.1加强资源共享，推广先进经验目前浩吉铁路、常益长铁路等单价承包取得了很好效果和经验，部分建设单位也积极开展单价承包模式的探索，在招标文件、施工合同条件、工程量清单子目设置和工程量计算规则等方面总结了大量经验，这都将对建设项目顺利推进起到促进作用11。5.2利用试点平台，注重人才培养一是结合单价承包管理的需要加强顶层设计，重点研究管理机构设置及岗位职责分工，根据实际情况合理加强计财部、工程部和现场专业技术管理人员的配备，加强对工程数量的审核能力；二是加大施工单价承包培训频次，丰富培训内容，保证学习质量；三是项目开工前做好合同交底工作，保证合同履约顺利，加强项目管理人员合同意识。32023年第2期本刊特稿本刊特稿5.3完善合同条款，合理分担风险一是在工程总承包模式下开展施工单价承包工作，对于不适合单价承包的部分清单子目建议仍采用总价模式，避免过大的投资控制风险，影响项目顺利推进；二是根据建设项目具体情况优化合同条款，合理确定调价原则和变更子目单价确定原则；三是从有利于现场管理、充分调动建设各方积极性的角度出发，在合同中制定优化设计共享机制，明确分成比例，从公平公正的角度出发，对激励约束考核、工程保险、合同外计日工、暂列金、违约条款等进行细化完善；四是招标过程重视规避不平衡报价，最大限度减少不平衡报价影响。5.4科学设置清单子目，合理编制合同清单针对铁路工程线路长、系统性强的特点，高质量的工程量清单主要体现在子目设置、项目划分特征、计量单位、工程量计算规则、工程内容、工程数量等6个方面，应以清单规范为基础，公平合理编制工程量计价清单，在体现子目公平合理的同时也要兼顾现场管理的可操作性。针对施工过程中可能较大变化的工程（如改移等级道路、临时占地、取弃土场、路基土石方分类、桥梁辅助措施等）以及在合同执行过程中容易产生争议（如路基土方增运、桥梁钻孔桩分类、隧道超挖回填、隧道支护、房建钢结构施工辅助措施、光电缆子目特征划分、四电专业新技术）等相关内容，应在编制招标工程量清单时注意优化清单子目设置深细度，避免合同履行过程中产生争议12-15。5.5加强建设管理，强化投资控制项目开工后，应及时开展现场核查及施组调查，项目实施过程中通过优化设计、不稳定地段的动态设计、站前站后工程的接口设计，全过程动态优化施工组织设计，在工程实施过程中动态开展优化设计、严格现场变更设计、加强零号台账建立并严格规范验工计价管理，过程中及时办理费用结算工作，弱化概算清理思维，保证建设资金及时有效拨付，确保项目顺利推进14-16。（1）做好零号台账建立工作。项目部组织建设相关方开展清单及数量核对工作，施工单位对数量有疑问的，应组织相关专业认真复核并及时确认；若删减清单子目及数量的，应组织施工单位及时确认；建设各方通过沟通协商及时建立零号台账，对于施工单位不按图纸施工，超过设计图纸尺寸的数量不予计价。（2）严格变更设计费用处理。可以直接套用子目单价的直接套用单价，并按照合同约定计算其他费用；对于没有适用子目单价的变更，按照合同约定的估价原则重新编制预算或者测算子目单价，在考虑投标降造率后调整合同价格。项目部应分标段建立变更设计费用台账，对已经验工计价的变更进行动态记录，避免重复计价。（3）强化验工计价管理。对于签约合同中的工程量清单应单独作为一个验工计价部分进行验工计价管理，针对单价承包的特点以及合同的具体要求做