保护地役权在国家公园体制建设中的适用途径.pdf

2023 年 7 月第 36 卷第 4 期黑龙江生态工程职业学院学报Journal of Heilongjiang Vocational Institute of Ecological EngineeringJuly.2023Vol.36 No.4doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2023.04.16保护地役权在国家公园体制建设中的适用途径颜志君(山东科技大学 文法学院,山东 青岛 266590)摘 要:建立国家公园体制总体方案明确指出“国家公园内全民所有自然资源资产应占主体地位”,故作为我国最主要自然资源的土地其全民所有部分应占主体地位。源起于美国设立的保护地役权相较于征收、租赁、赎买等现有土地流转方式具有成本低、稳定性强等优势,应当在拟出台的国家公园法中予以规定。细化保护地役权静态设置和动态运行机制,完善配套机制,以期为国家公园体制改革创新提供可能思路。关键词:保护地役权;国家公园;土地流转;主体地位中图分类号:D922.36 文献标识码:A 文章编号:1674-6341(2023)04-0092-06 To Explore the Application of Conservation Easement in the Construction of National Park SystemYAN Zhi-jun(Shandong University of Science and Technology,Qingdao 266590,China)Abstract:“The Establishment of the National Park System Overall Plan”clearly points out that“nationwide ownership of natural resource assets in national parks should occupy a dominant position”,therefore,as the most important natural re-source in China,the land owned by the whole people should occupy the main position.Compared with existing land transfer methods such as exaction,lease and purchase,conservation easement originated in the United States has the advantages of low cost and strong stability,so it should be stipulated in the proposed“National Park Law”.Refine the static setting and dynamic operation mechanism of Easement protection,improve the supporting mechanism to provide possible ideas for the reform and innovation of the national park system.Key words:Conservation easement;National park;Land transfer;Subject status 收稿日期:2023-04-20作者简介:颜志君(1997),男,山东滕州人,在读硕士研究生。研究方向:环境与资源保护法学。为守护原真的自然生态系统,保育珍贵的自然资源,我国早在 2013 年就提出要“建立国家公园体制”。在十多年的探索试点过程中,有关部门不断出台新的规范文件,为国家公园体制建设提供新的要求与指引。其间,建立国家公园体制总体方案明确指出“国家公园内全民所有自然资源资产应占主体地位”,而后关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见 对此提出了进一步的要求。1作为我国最为主要的自然资源的土地资源,保证其全民所有的部分在国家公园内占主体地位是对党和国家政策规范的准确贯彻。我国南北方国家公园内部土地权属差异较大,北方地广人稀,诸如长白山、那拉提国家森林公园内国有土地占比较高;南方地少人稠,钱江源、海南热带雨林等国家公园内集体土地占比较高。位域差异导致了目前土地的异质性及人地关系的紧疏不同。不仅如此,国家林草局起草的国家公园法(草案)(征求意见稿)将国家公园整体区域划分为核心保护区和一般控制区,不同的区域所配套的土地权属需求是不同的。在核心保护区一般采取征收措施,而在一般控制区则灵活采取多种方式调整土地权属。因此,在国家公园内灵活采取多种方式调整土地权属既要遵循上层法律目的,又要因地制宜。基于此,本文从国家公园体制和生态文明体制建设出发,分析现有调整方式优劣,探索引入保护地役权在理论与实践中的必要性和可行性,为确保实现国家公园内全民所有土地占主体地位提供新的思路。1 国家公园内调整土地权属的现有方式评价1.1 强制性方式评价征收是国家公园内变更集体土地为国有土地最29为方便、最为迅捷的方式。中华人民共和国宪法第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”中华人民共和国民法典第二百四十三条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。”此种基于公益限制私益的方式在全世界范围内普遍存在,是国家进行经济建设和推动社会发展的重要举措。征收是国家公权力介入调整国家公园土地权属的手段,有着天然的效率优势。而且国家公园核心保护区承载着保护珍稀濒危野生动植物资源、修复极具生态价值区域的作用,要最大限度限制人为活动,故采取征收的强制性方式是核心保护区调整方式的最佳选择。但在国家公园内,特别是一般保护区普遍采取征收方式或有不妥。其理由:一是几千年来土地作为民众赖以生存的重要生存基础,与人之间有着密切的利益关系。人地关系愈紧密,采取征收方式愈容易激化矛盾,对社会稳定构成威胁。2二是根据宪法和民法典的规定,征收土地需补偿。国家公园所涉集体土地并不在少数,所涉金额动辄上亿,给财政带来了极大压力。三是土地被征收后,农民失地,生态移民的安置也是难题之一。1.2 合意性方式评价国家公园法(草案)(征求意见稿)第二十三条第三款规定:“国家公园范围内集体土地及其附属资源,按照依法、自愿、有偿的原则,通过租赁、置换、赎买、协议保护等方式,由国家公园管理机构实施统一管理。”实践中我国目前合意性调整土地权属方式主要有租赁、置换、赎买等。1.2.1 租赁方式评价在国家公园建设过程中,租赁方式的具体实践模式为土地所有人、承包人与国家公园管理机构签订租赁合同,标的物是土地的使用权而非所有权,由双方在自愿、合意的基础上自由约定租赁金额与期限。租赁方式的适用并不实质改变土地权属,避免了农民失地,切实缓解了人地关系;租金由双方主体在充分协商的基础上商定,也符合国家调动土地等资源参与市场流转积极性的构想。但租赁合同作为一种受民法规制的典型合同之一,依据合同相对性的原理,无法对后续权利人产生效力,这也意味着在国家公园内适用租赁方式会面临着土地确权纠纷的隐患。再者,租赁合同期限的有限性也是其固有的适用障碍。承担着修复自然环境职责的国家公园,在短短几十年的时间内是不太可能恢复至圆满状态;并且土地的所有人或承包人在这种法律关系下仅仅有着收取租金的权利,并不能有效调动原有权利人参与国家公园建设的主动性。31.2.2 置换方式评价置换方式指的是“以地换地”,意为将国家公园内的土地与其外的土地等面积互换。目前广泛应用于林地区域。置换不会使原有土地权利人绝对丧失赖以生存的土地,仅仅是更换了一块地而已,一定程度上可以避免人地冲突。但是易地的方式不仅给农民转移生产耕作带来了不便,且所换土地并不必然成片成块,也不利于土地的集约利用。1.2.3 赎买方式评价赎买方式早期是指以和平赎买的方式将资产阶级占有的生产资料实行国有化,近年来广泛用于重点生态地区的商品林改革领域。赎买方式在解决环境保护与农林利益之间矛盾方面,能够普惠大众、造福一方;不仅能够激活绿色不动产,还能给予广大林农业主以物质利益。但是,由于赎买价格需要双方在充分协商的基础上确定,而成交的价格难以达成一致是赎买方式的弊病。2 保护地役权的适用优势通过对国家公园内现行土地流转方式的评析可知,以国家公权力强制干预的征收因成本高昂难以普遍适用,合意性方式面临着保护期限不定以及利益相对方积极性不高等问题。因此,引入保护地役权,通过以私法手段维护公共利益的方式来实现环保与私益的平衡,不失为一种可行途径。2.1 保护地役权内涵保护地役权最早来源于美国环境保护实践。美国自 19 世纪末就有着利用该方式保护自然景观形态的实践,而后记者威廉怀特在确保美国城市开放空间的保护地役权(Securing Open Space for Ur-ban America:Conservation Easement)一文中建议当局通过控制私人对其土地的使用达成风景的保存。随着美国各州越来越多通过保护地役权来维护自然景观,于是美国政府在 1981 年颁布了统一保护地役权法,确定了保护地役权的适用方式及规制路径。该法对保护地役权的含义作出界定:“保护地役权是指权利持有者对于不动产施加限制或积极性义务的一种非占有性利益,其目的包括保留不动产的自然、风景或者开放空间价值,确保该不动产可以被用于农业、林业、娱乐或开放空间等用途,保护自然资源、维护或提高空气和水的质量,或者保护不动产的历史、建筑、考古或文化价值。”4简而言之,保护地役权是指政府部门、环保组织或个人等与土地所有权人、用益物权人等平等订立保护地役权合同,课加于土地所有权人或用益物权人以积极或消极义务39以保护生态环境,无需役地的存在;同时政府等地役权人要给予供役地人经济激励。保护地役权具有追及的效力。保护地役权自创设以来就承载了保护生态环境,维持景观、农林价值等诸多维护公益的功能,有着不同于传统方式的特点。保护地役权的设立基础为双方达成合意协议,有着私法的外观。为了激励自然保护,各国立法普遍尊重当事人创设自然保护地的意愿,减少阻却保护地役权效力的因素。传统民法意义上的地役权必然以需役地的存在为前提,而保护地役权则不然,仅需供役地的存在即可,需役地的有无以及与供役地是否相邻并不在考虑之列。再者,传统地役权中供役地人负担的是容忍的、不作为的义务,即为了他人土地的便利而施加限制,而保护地役权的内容在此基础上还包含了作为的义务,如植树造林等。不仅如此,保护地役权具有低排他性,具有追及效力。租赁方式的适用短板在于无法约束后续的权利人,但是保护地役权的方式可以实现生态保护的可持续。2.2 保护地役权适用优势针对环境问题呈现出叠加性、复杂性、长期性的特点,我国有必要对传统的治理方式进行制度创新。在国家公园内部,相关主体通过采取保护地役权方式对土地进行合目的性利用,可丰富土地利用手段,克服传统手段的局限性。引入并尝试实行保护地役权制度具有下列优势。2.2.1 丰富环保治理手段国家公园地域内包含耕地、林地、草地等多种土地形式,不同的国家公园也有不同种类的国家代表性的珍贵野生动植物资源,以往的保护手段仅涉及某一具体生物物种,对国家公园的环境以及生态系统难以形成整体性的保护。保护地役权能够以当事人的偏好划定保护范围,以此为链接基础,使大大小小的自然保护地形成一张巨大保护网络,从而系统整体地保护自然生态。保护地役权独有的利用方式异于强制性的征收方式,丰富了我国土地利用手段,符合我国依区规划的政策宗旨。有效的保护地役权旨在保护土地的开放价值和某些自然价值,同时不妨碍林业、牧场或者农业用途,土地所有人也得以保留所有权,并可以像转让其他财产一样转让地役权。2.2.2 降低环保治理成本征收、置换、赎买等