安抚与动员：易地扶贫搬迁农户的社区参与何以有效——来自桂南A县的案例调查.pdf

【摘要】易地扶贫搬迁社区建成投入运营后，推动搬迁农户融入社区成为治理中的重要任务。基于公民参与之梯理论构建从被动参与向配合参与再向主动参与逐级进阶的分析框架，从桂南 A 县 Z社区的案例调查结果来看：先通过安抚方式培养搬迁农户的参与意愿，引导搬迁农户参与社区和社会力量组织的生计、文体、议事活动，从而降低参与成本，提高参与收益；然后采取动员策略增强搬迁农户的参与能力，加强搬迁农户与政府之间的相互信任，吸纳搬迁农户进行政治参与，推动居民自治。以上两种策略促成了搬迁农户从被动参与向积极主动参与的转变，使有效的社区参与转化为搬迁农户的社会融入，进而提升易地扶贫搬迁社区的治理现代化水平。未来，政府应为搬迁农户提供更多参与渠道，保障参与有效性，持续降低参与成本，培养社区治理共同体意识，最终超越线性居民参与之梯，走向共同生产。【关键词】易地扶贫搬迁社区；安抚；动员；社区参与；社会融入?作者简介：黄六招，广西大学公共管理学院助理教授。研究方向：基层治理。谢钱铖（通讯作者），广西大学公共管理学院研究生。研究方向：基层治理。基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“重大风险事件中的网络社会心态及引导研究”（22JZD028）；广西哲学社会科学规划研究课题“广西易地扶贫搬迁安置社区治理能力提升路径研究”（21CSH005）安抚与动员：易地扶贫搬迁农户的社区参与何以有效？来自桂南 A 县的案例调查黄六招谢钱铖安抚与动员：易地扶贫搬迁农户的社区参与何以有效？652023 年第 4 期一、问题的提出与文献回顾易地扶贫搬迁是指为破解“一方水土养不起一方人”之困，对这些地方的群众进行搬迁安置，改善群众生产生活条件，逐步帮助群众脱贫致富的脱贫攻坚“头号工程”和标志性成果。“十三五”时期，国家对 960 万困难群众进行搬迁安置，帮助他们“挪穷窝”“拔穷根”，搬出新生活。由此产生的易地扶贫搬迁社区（以下简称“易地搬迁社区”）天然具有特殊性，社区治理成效影响着脱贫攻坚成果的巩固以及后续乡村振兴工作的开展。目前，易地搬迁在实践过程中面临着双重脱嵌困境，搬迁农户迁出原有居住地后，与原有社区的联系断裂，与新社区的联系又未完全建立，无法顺利融入新迁入社区，在社区公共事务问题上，搬迁农户政治参与渠道不通畅，对参与信息了解少，参与频率低1；易地搬迁社区治理也存在着治理内卷化问题，搬迁农户在行政属地管理问题上，受迁出地以及迁入地行政机构的双重管辖，出现矛盾纠纷以及维护权益时往往遭遇推诿扯皮等问题。此外，政府向搬迁农户注入大量资源，搬迁农户却仍然无法产生足够的内生动力，“等靠要”思想依然存在2。2020 年民政部等九部委联合印发 关于做好易地扶贫搬迁集中安置社区治理工作的指导意见，明确提出“到 2022 年，以党组织为核心的安置社区组织体系全面建立，社区综合服务设施基本完善，搬迁群众能够就近办理公共服务事项，有序参与社区治理，有效融入新社区生活。到 2025 年，安置社区治理体系和治理能力全面加强，社区综合服务设施建设和公共服务水平进一步提升，搬迁群众获得感、幸福感、安全感进一步增强”3。社区参与是推进社区治理的重要手段，党的二十大报告强调，要发展全过程人民民主，保障人民当家作主，积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，拓宽基层各类群体有序参与基层治理的渠道，保障人民依法管理基层公共事务4。对于易地搬迁社区而言，社区成立时间短、治理资源匮乏、脆弱性高、人口构成复杂，要治理好绝非易事；而巩固脱贫攻坚成果以及推动后续帮扶治理工作开展，又需要作为政策受益主体的搬迁农户的参与。良好的参与有助于获得更好的政策设计、更高的政策认同、更佳的政策执行效果，从而实现社区治理的良治与善治，保障易地搬迁社区长治久安，帮助搬迁农户持续脱贫奔小康。因此，对易地搬迁农户的社区参与进行学理性探讨，其重要性日益突出。回溯既有学术成果，学者们对社区参与的相关研究主要从社会交换、社会治理、“民-群”三个视角展开。第一，从社会交换视角来看，社区居民基于一定的社会期望，预估自己从社区参与中所得社会报酬多寡，进而决定是否进行社区参与并影响后续参与过程5。参与能力决定参与深度，参与意愿决定参与广度，居民进行社区参与往往寻求一定的情感利益或实际利益，根据居民在参与能力和参与意愿上的不同，可以将居民社区参与划分为消极应对型参与、权益诉求型参与、娱乐型参与、主导型参与和俱乐部型参与等五种类型6。第二，从社会治理视角来看，传统城市居民社区参与深受政府影响，在居民参与意愿不高的情况下，容易演化为依行政层级自上而下完成特定任务的被动式参与，这种参与往往是形式上的，是一种行政动员7；再者，易地搬迁社区功能运行机制尚不健全，许多搬迁社区缺少人员、资金、管理经验，现有管理机构大多忙于应付日常事务，社区管理创新不足，搬迁农户对社区参与显得迷茫与冷漠8；最后，搬迁社区内存在“精英俘获”问题，原有村庄精英在搬迁安置、移民资源分配、劳动技能培训收益上往往处于优势位置，普通搬迁农户常被置于边缘地位，社区出现治理不善问题9。第三，从“民-群”视角来看，社区参与研究存在“价值66取向上向政治参与收敛”“解释维度上向生活领域扩散”的困境，学界对社区参与研究从政治参与逐渐向多个领域扩展，但政治参与一直是社区参与研究的核心，因此，社区参与研究形成了主题上扩散、价值上收敛的局面10。此外，对社区参与机制进行理论探索一直是学界经久不衰的话题，目前学术研究存在解释机制向日常生活领域扩散，但论断结果却受到理论挑战的趋势，即解释上的扩散与论断上的挑战11。最后，在这一视角下，居民社区参与呈现出逐渐深化的阶梯模型，即“空间参与活动参与组织参与政治参与”，空间参与能够在解释维度上对社区参与起收敛作用，社区参与具有层次性10。正如 Fung 所强调的，谁参与、参与者如何同他人交流并共同决策、讨论如何与政策或公众行动相连，这三个维度可定位任一特定参与机制空间12。对于搬迁农户的社区参与，现有学术研究仍然存在可拓展的空间，主要表现如下：第一，传统社会交换视角只重视社区居民的参与意愿与参与能力，似乎只要居民有参与意愿，它就会自动转化为参与行动，居民参与度就会随之提高，却忽视了社会心理因素在居民参与中所发挥的作用。实际上，社区居民对社区共同体的心理认同程度、对自身参与能力的信心、社区参与意识发展等心理因素，在影响居民社区参与过程中同样起着不可忽视的作用。第二，社会治理视角下，学界大多聚焦于搬迁农户的畏难情绪与急功近利思想、乡村“精英俘获”、社区配套设施不齐全等主观性较强的非结构性制约问题，却忽视了一直困扰着搬迁农户的“生计脆弱”这一客观性较强的结构性现实问题。在这一现实背景下，搬迁农户进行社区参与往往存在着独特性。第三，“民-群”视角虽然发现了居民社区参与存在一个逐渐深化的阶梯模型，但在价值取向上忽视了搬迁农户参与权利的作用，随着搬迁农户参与程度不断加深，原属于搬迁农户的权利会逐渐回到群众手中，最终实现居民自治。此外，对于行政色彩浓厚的易地搬迁社区来说，政府对社区参与的介入程度同样不可忽视。在文献综述的基础上，本文选取桂南 A 县易地搬迁扶贫 Z 社区作为个案分析对象，通过实地调研所得一手资料，对该社区搬迁农户的社区参与情况进行分析。桂南 A 县是国家级贫困县，位于滇桂黔石漠化集中连片特困地区，2015 年贫困发生率高达 21.31%，有 7.1 万贫困人口。Z 社区位于 A 县城东，建于 2018 年，有易地搬迁农户约 2.4 万余人，居民大多为少数民族，民族组成复杂，是广西搬迁规模最大、搬迁人口最多的易地扶贫搬迁集中安置区。2015年至 2020 年，A 县连续获得广西易地搬迁成效考核一等奖。2021 年 1 月，Z 集中安置区被国务院扶贫开发领导小组办公室（后改为国家乡村振兴局）确定为首批全国脱贫攻坚考察点；6月，Z 社区党组织被评为广西先进基层党组织。可见，社区脱贫攻坚以及治理成效显著，具有典型性以及代表性，能够为乡村振兴工作提供借鉴。随着后搬迁时代到来，易地搬迁社区要从依赖国家输血帮扶走向自立自强，并摸索出符合自身社区特点的自我管理、自我治理路径。为此，本文尝试回答如下问题：第一，乡村振兴以及后续帮扶背景下易地搬迁农户社区参与有何内涵？第二，随着易地搬迁社区内搬迁农户参与程度加深，是否存在对应不同参与程度的参与梯度？第三，政府采用何种策略逐步推动易地搬迁社区居民逐级攀爬参与之梯，以实现搬迁农户有效参与的治理目标？二、理论基础与分析框架Arnstein 从传统权力结构视角出发，依照类型学分类方法搭建公民参与之梯，将公民参与城市规划事务的程度以及公民在公共事务上的决策权力共享程度分为八个梯级，由浅至深安抚与动员：易地扶贫搬迁农户的社区参与何以有效？672023 年第 4 期依次为操纵、治疗、告知、咨询、安抚、伙伴关系、授权、居民决策，并分别归入非参与、象征性参与、居民权利三阶段。随着公民参与程度不断加深，居民权利不断强化，最终公共事务由居民决策，同时原有社会经济政治权力分布不均状态得到改善，弱势群体得以参与公共事务决策，最终走向包容性参与13。遵循权力结构视角的分析思路，并结合国内社区参与实际情况，本文试图搭建一个本土化的易地搬迁社区参与之梯。这一参与之梯根据搬迁农户参与意愿和参与能力的高低强弱，从低到高依次包括了旁观、依赖、尝试、接纳、合作、自治六个梯级；同时，根据搬迁农户参与主动性的高低，六个梯级可以分为被动参与、配合参与、主动参与三个阶段。被动参与阶段对应旁观、依赖两个最低梯级，这一阶段搬迁农户参与主动性最低；配合参与阶段对应尝试、接纳、合作三个中间梯级，这一阶段搬迁农户参与主动性有所提高；主动参与是参与的最高阶段，对应自治这一最高梯级，这一阶段搬迁农户参与意愿强烈，拥有高度的参与能力进行诉求表达，深度介入公共事务并与社区高度融合，以维护和促进自身权益，达到有效参与状态。社区赋权和权力转移始于参与，在初始阶段，搬迁农户在外部力量发起的社区事务活动中大多处于被动观望状态，但是一旦决定参与，权力与责任的转移便逐渐开始。随着参与程度不断加深，内生发展要素不断增长，最终与外源支持相结合，并发展成为搬迁农户自身的内源动力，搬迁农户承担对社区事务的责任与所有权，并作出决策。需要指出的是，参与是赋权的先决条件，但是仅仅依靠参与不能自动实现赋权，权力转移过程中存在许多威胁与挑战，将社区层面与个体层面的诉求和观点结合起来，对于成功赋权至关重要14。此外，有别于西方公民参与理论更多地强调自我发展和公民决策诉求，中国场景下的社区参与主要在党的领导和政府主导之下进行，易地搬迁社区更是如此。易地搬迁社区基于“建设逻辑”与“控制逻辑”得以成立，同时考虑到易地搬迁社区多维度治理困境的客观现实，行政权力的主导会长期影响社区参与。因此，易地搬迁社区的社区参与同西方社区的公民参与相比，区别主要在于如下三点：第一，社区参与开展场景不同。在中国，易地搬迁社区更多的是一个民族互嵌、产城融合的新型社区，而非“城市贫民窟”“衰败之城”。在这样的社区场景中推动社区参与，更多地是为了促进搬迁农户融入社区并自我发展，巩固脱贫攻坚成果，实施乡村振兴战略。在西方，由于种族隔离与阶级隔离现象长期存在，不同类型社区的公民参与也有所区别。例如，在拥有更高社会经济地位的白人社区，居民往往拥有开展公民参与所必备的知识与技能，享有更大的决策权力，更热衷于参与社区事务；而在以少数族裔、低收入群体为主的社区，居民更多的时候被排斥在公共事务之外，无心也无力进行公民参与。第二，社区参与主体身份类型不同。在中国，大多数搬迁农户在政府行政权力主导下迁出原有居住地，进入城镇新居住地，“城市化”“市民化”在行政权力推动下得以加速进行，这一过程并非自主完成。通俗地说，搬迁农户仅仅“洗脚上楼”，并未“洗脑进城”，搬迁农户因此具有市民与农民的双重身份，在进行社区参与时搬迁农户也具有重物质利益、轻权益诉求的特点。对于西方的公民参与而言，参与是在一个成熟的市民社会中进行的，进行参与的个体不仅是“市民”，同时也是“良好公民”，