场景驱动视域下长三角科技创新政策量化评价及优化研究.pdf

新一轮科技革命加速演进，更加凸显科技创新在我国经济高质量发展及创新强国建设中的核心驱动作用。2022 年国家 “十四五”数字经济发展规划 进一步明确，促进数字技术向经济社会和产业发展各领域广泛深入渗透，推进数字技术、应用场景和商业模式融合创新，形成以技术发展促进全要素生产率提升、以领域应用带动技术进步的发展格局。然而，面对日新月异、瞬息万变的科技市场，如何破局科技成果转化的“死亡之谷”、超越技术轨道锁定、避免“创新者悖论”等问题悬而未决。从我国的实践经验来看，科技创新是在党中央领导下多地区协同演化、共同发展的过程。我国着力于打造区南通大学学报 窑 社会科学版第 39 卷第 4 期双 月 刊圆园23 年 7 月出版收稿日期院2023-04-10作者简介院张少峰（1989-），男，安徽合肥人，中共安徽省委党校（安徽行政学院）副研究员，硕士研究生导师，管理学博士；张文英（1989-），女，山东济南人，中国政法大学商学院博士研究生（通讯作者）；周锦来（1997-），男，湖南长沙人，北京邮电大学经济管理学院博士研究生。基金项目院国家社会科学基金项目“我国大数据驱动下产业创新生态系统及价值共创研究”（18BJY032）；安徽省科技创新战略与软科学研究专项项目“发挥安徽科技创新优势统筹推动 长三角一体化发展 和 中部地区高质量发展两大战略协同创新发展研究”（202206f01050031）；中共安徽省委党校（安徽行政学院）科研创新工程重大理论和现实问题研究项目“习近平总书记考察安徽重要讲话指示精神及其实践研究”（CXGCZD202202）场景驱动视域下长三角科技创新政策量化评价及优化研究张少峰1，张文英2，周锦来31.中共安徽省委党校（安徽行政学院），安徽 合肥 230022；2.中国政法大学 商学院，北京 100088；3.北京邮电大学 经济管理学院，北京 100876摘要院中国经济高质量发展和创新强国建设亟须科技创新发挥核心驱动作用。正值国家科技创新规划取得阶段性胜利的历史节点，澄清长三角地区科技政策的优势与不足，可以为未来科技发展提供政策方向。基于“十三五”期间“国家长三角”两级 129 项科技创新政策，借助数据挖掘、文本分析，构建“时间主体目标效果”的政策量化分析框架，并结合 PMC 曲面优化政策制定路径。研究表明：场景驱动背景下的长三角科技创新政策呈现政策周期内“重两头轻中间”、发布机构以科技厅为主，多部门联合发文、政策目标全面等特点；8 项科技创新政策整体评价处于优秀等级，差异主要依赖于政策内容、政策领域、调控范围和政策优惠，而均在政策时效、发布机构及调控范围方面存在完善空间。针对长三角科技创新政策存在的问题，为实现长三角一体化更进一步的发展、更加科学有效地制定与实施科技创新政策提出两种优化思路和相关建议。关键词院科技创新；PMC 指数模型；量化评价；文本挖掘中图分类号院F124.3文献标识码院A文章编号院员远苑猿原圆猿缘怨渊圆园23冤园4原园045原1545域创新联合体以创造良好的科技生态，推动区域内各个科技主体的稳步发展。推动各区域创新协同不仅是我国新型举国体制的优势所在，也是破解创新难题、实现科技自立自强与高质量发展的必要路径。然而，更深层次的问题是在政府的科技部署推动下，并非所有区域开展联合建设都能高效地实现预期结果。即使在同一区域内，不同的科技政策带来的影响也存在明显差异。这意味着有必要深入探究区域创新联合过程中的科技创新政策，通过对这些科技创新政策进行量化评价，为未来的政策制定指明方向。长三角既是发展先行区，也是我国最典型的创新协同区域，如何适应国家战略赋予的新角色，以科技创新赋能长三角一体化发展1，更好地发挥对全国经济高质量发展的支撑和引领作用，是该地区面临的重大挑战2。科技创新政策是政府提升科技竞争力运用的工具集合3。随着 长三角科技创新共同体建设规划 的正式印发，科技创新实践和政策理论研究均处于关键性的历史节点。因此，本文从政策文本角度切入，对“十三五”期间基于场景驱动的长三角科技创新政策进行比较和量化评价，找寻政策异同点，检视政策效果，为下一步政策优化、加快推进以科技创新为核心的长三角一体化发展提供参考意见。一、文献回顾国家科技创新政策是各国政府领导科技发展的关键工具4-5，科技创新政策为各个主体的创新创造活动提供了良好的制度环境6-7。在已有文献中，学者对场景驱动的研究主要围绕作用机制和应用领域，而对科技创新政策研究主要沿着政策自身特点、政策评价两个方向展开。（一）场景驱动研究关于场景驱动的创新不仅是在特定场景中使用现有技术去开展价值创造的过程，还是面向未来的关键需求，在已有的技术基础上实现技术创新，开辟新领域和新市场的过程。因此，需要区域内的多个组织、企业、研究机构和政府等利益相关方共同组成的合作网络，着力促进创新、加强地区间合作，推动经济发展和创新能力提升。区域间的创新联合能够增强全球化和知识经济时代挑战的应对能力，通过合作共享资源、知识和经验，以推动创新和产业发展。在数字时代，信息数据将各种类型的场景变得可视化、可衡量化，进而为突破技术、创新商业模式等提供载体8。场景驱动的创新模式既能为创新应用提供全面数据、真实需求、完善生态的平台，也给需求和产业发展提供了更多的机遇。需求和技术的相互协调，为场景驱动的创新模式提供了崭新动力9-12。（二）科技创新政策自身特点研究关于科技创新政策自身特点方面研究大致分为两类。一类是研究科技创新政策演进规律，认为我国科技创新政策发展阶段性特征显著，政策偏好不同。彭纪生等13对 19782006 年国家颁布的科技创新政策进行定量分析，揭示了我国技术创新政策在政策发文主体、政策目标及政策协同方面的演变特征。黄萃等14进一步剖析政策主体内部特征，以改革开放以来国务院六次大规模机构改革为时间节点，重点考察了科技创新政策的颁发部门间合作关系的阶段性特征。刘晓燕等15创新量化分析方法，借助 MERGMs 方法，以中央政府和北京市颁布的科技创新政策为例，深入研究了我国科技创新政策中的同层级政策主体关系特征、跨层级政策主体扩散及响应特征。高峰等16则从中国知网文献的研究热点切入，借助研究热点变迁来展现我国科技创新政策演进趋势。另一类是科技创新政策对比研究。张永安等17采用文本挖掘将区域科技创新政策系统分类为权威型、指导型、紧迫型及阶段型，并对比分析了不同类型区域科技创新政策特征。宗利成等18通过对比分析不同时期美俄日三国的国家科技创新政策的侧重点，总结出三国科技创新政策在科技战略、应用与地位、科研经费占比等方面的特征。（三）政策评价研究对于政策评价研究，部分学者认为构建科学评价标准对政策文件进行综合评价，有助于明晰政策意图，掌握政策实施效果，识别政策不足之处，为政策制定和优化提供有益参考19。国外政策评价研究始于 Suchman2074-90提出的五类评估，随后 Woll原mann21基于实证规范研究相结合视角，提出全新的公共政策评估方法。而国内政策评价研究主要沿着技术分析路线展开。高峰22构建政策力度、政策创新度和政策完善度三位一体的政策指数模型对天津科技政策进行量化评估，但未结合政策自身特张少峰，张文英，周锦来46征。张永安等23从政策实施效果切入，利用创新中间产出将科技创新活动分为两阶段，对区域创新进行 DEA 效率测评，并没有涉及政策内容探讨。张永安等24使用 R 语言的 LDA 主题挖掘模型评价国家、北京市和中关村的技术创新政策，但 LDA 过于依赖于高频词汇的统计，致使部分低频关键词遗漏，且无法结合政策特点进行分析。黄萃等14、张宝建等25基于政策体系视角，利用内容分析法定量评估科技创新政策，主要缺陷在于政策评价主观性较强。而 Ruiz Estrada 等26提出 PMC 指数分析法，该方法以任一变量间均相关为逻辑，并从多维度客观综合评价政策。张永安等27结合创新政策特点构建PMC 指数模型对国务院创新政策进行评价，但未能聚焦科技创新主题。因此，本文基于“十三五”期间“国家长三角”两级 129 项科技创新政策，借助数据挖掘、文本分析，构建“政策时间政策主体政策目标政策效果”的量化分析框架，辨析三省一市现行科技创新政策的优劣势，为下一步政策优化创新、加快推进以科技创新为核心的长三角一体化发展提供建设性的参考意见。理论上既突破传统科技创新政策单方面研究，将四维分析置于同一框架下，又构建多维度综合评价指标，有效避免政策评价主观性，从而丰富科技创新政策量化研究。应用上对可接受级政策运用两种思路指明具体优化路径，提升长三角科技创新政策延续性、科学性，促进长三角科技创新共同体建设、长三角一体化高质量发展。二、分析框架与数据基础（一）分析框架科技创新由于发展过程复杂、涉及面广，单一维度很难实现系统解读。已有文献均认同政策研究框架应包含政策目标、政策发布机构27-29，但尚未形成统一的方法论框架。政策目标作为政策设计的方向，是政策执行预期达到的效果与目的，是体现政策意图的重要一环。考虑到同一政策目标，不同政策发布主体可能导致政策效果存在差异30，且政策发布时间能够了解政府在不同时期对科技创新活动的重视程度以及科技创新政策的发展速度。整合已有文献与长三角地区科技创新实践，本文将创新政策的量化体系细分为发文时间、政策发文主体、政策目标和政策效果四个维度。从外部属性看，通过政策发文时间，可以考察长三角地区科技创新的发展过程，以及长三角地区对中央推行政策的态度；从政策发文主体角度出发，可以分析长三角地区科技创新的主要推行者以及各主体的协作关系。从内部结构看，政策目标分析可以反映长三角地区科技创新政策执行预期所达到的效果与目的，体现政策出台意图。政策效果能够识别政策目标是否实现，厘清政策与实践适配性不足的根源。基于此，本文从长三角地区科技创新政策文本的外部属性与内部结构两个角度出发，构建了“时间主体目标效果”分析框架，对长三角地区科技创新的政策文本进行量化分析，具体分析框架见图 1。（二）数据基础以国务院 2016 年 7 月 28 日发布的 关于印发“十三五”国家科技创新规的通知（国发 2016 43号）为标志筛选政策，该文件是国家在科技创新领域建设的行动指南。遵循科学性、完备性和准确性等原则，借助北大法宝、北大法意检索系统和省直辖市人民政府等网站，以“科技创新”“技术创新”为关键词，经整理得到 20162020 年国家及长三角三省一市与科技创新相关的政策样本 129 份。本文以中央和长三角三省一市发布的科技创新政策为图 1长三角科技创新政策量化分析框架场景驱动视域下长三角科技创新政策量化评价及优化研究47研究对象主要基于以下三方面考量：第一，长三角作为我国创新能力最强的区域，其一体化发展是推动我国经济高质量发展的主要引擎；第二，科技创新已成为促进区域一体化发展的强大助力，且科技创新政策是营造创新环境、支持科技创新的重要工具30；第三，中央和三省一市省级层面的科技政策会对长三角地区的科技创新产生全局性与实质性影响，因此，本文的政策文件主要聚焦于中央、省级两个层面的政策文件。本文利用 砸OSTCM6 软件，将选取的 129 项科技创新政策进行文本分词处理，剔除与政策分析无关的主题词，例如“利用”“全面”“重大”等，形成有效的文档集并进行词频统计，据此绘制出政策文本关键词社会网络图谱（见图 2）。图 2科技创新政策社会网络图谱由于筛选的政策样本与科技创新相关，从图 2中的“技术”“研发”“企业”“人才”“项目”“服务”“创新”等高频词汇指明了长三角地区科技政策的关注焦点。按照词频高低依次排列，列出前 60 个高频词，具体内容见表 1。由表 1 可以看出，排名前十的词汇依次为“技术”“发展”“研发”“企业”“建设”“服务”“人才”“机制”“项目”“资源”，表明这些科技政策坚决贯彻“十三五”科技创新规划中的“企业是科技创新的主体，人才是科技创新的核心力量，科技创新的保护和持续研发是企业具备竞争优势的保证、完善科技体制机制是科技创新的保障”的指导思想，明确了科技创新政策的重点关注方向。其他