超大城市基层减负增效何以实现——基于党建引领街道—社区职责异构的解释.pdf

超大城市基层减负增效何以实现摘要党的二十大提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”的基层治理目标。人口基数大、社会流动性强的超大城市如何发挥党组织的引领作用实现基层减负增效，成为理论研究和实践探索的共同议题。从实践来看，超大城市的基层减负增效并非不可实现。松岗街道社区职责异构的基层治理改革实践可以成为分析党组织在超大城市基层减负增效中作用机制的样本。超大城市人口流动量大、经济社会多元，基层组织权责倒挂、社会自主性缺失和强烈的问责担忧成为掣肘基层减负增效的困点，打破体制机制桎梏、补齐社会短板是解决这一问题的关键。基层党组织在其中发挥了重要作用，集中体现为：发挥领导优势重塑街道社区工作关系，以“管治二分”厘清职责边界、提升联动协调效率；发挥政治优势以党员积分服务弥合城市管理与社会治理缝隙，缓解基层组织的问责担忧；发挥组织优势以基层党建社会化建构社会自主性，理顺党组织与行政系统、社会力量之间的优势互补关系，使基层组织摆脱职责同构和社会“失灵”的困局。最终，党在组织上的嵌入引领与实质性有效治理的统一将得以实现，进而形成多元主体协同的现代化基层治理体系。关键词基层减负增效；超大城市；党建引领；职责异构DOI编号10.14180/ki.1004-0544.2023.08.004中图分类号D630文献标识码A文章编号1004-0544（2023）08-0038-09基金项目：党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目“新时代完善干部担当作为的激励机制研究”（20ZDA024）；第71批博士后科学基金面上资助项目（2022M712177）。作者简介：安园园（1990），女，深圳大学城市治理研究院博士后；陈家喜（1976），男，深圳改革开放干部学院副院长，深圳大学城市治理研究院教授、博士生导师。安园园，陈家喜党的二十大提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”1（p54）的目标要求，为基层治理的理论探索和改革实践指明了努力方向。改革开放之后，城市管理重心从市、区级政府转移到街道和社区2(p43-52)。基层组织以无所不包的方式应对不断扩大的责任边界，结果陷入“欲减负而不能”的困局。对此，有学者指出，台账数据呈报繁复、会议与考评过多、权力小责任重是基层“超载”的主要原因3(p111-121)。这一分析不仅在学术界产生了广泛影响，同时也引发了实务界的共鸣，影响了中央和地方的制度变革。党的十九届四中全会提出“推动社会治理和基于党建引领街道社区职责异构的解释 基层治理 2023.08政治理论与公共治理038服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”。2021年 中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 要求“统筹规范面向基层的督查检查，清理规范工作台账、报表切实减轻基层负担”。尽管缓解基层治理压力的宏观政策取向正在形成，但有些地方仍然存在“数字减负”4p(76-78）、“加压减负”5(p76-86）等与政策导向相悖的情况。这意味着，对于基层减负而言，整治“文山会海”的效果较为有限，一些隐蔽但关键的因素仍在制约着城市基层治理效能的提升，亟待破解。随着风险社会的到来，新的形势变化给传统基层治理体系带来新的挑战。特别是在人口基数大、社会流动性强的超大城市，由于信息、物流、资本流、技术流等的汇聚与交换6（p62-72），不确定性的问题与风险随时可能发生。基层减负增效的必要性凸显。对此，笔者在调研中发现：在党建引领基层治理的导向下，有些超大城市的基层组织已经能够走出“重心下移”与“负担超载”并存的困局，依托党组织创新体制机制，打破基层治理的行政桎梏，补齐社会短板，实现减负增效。实践探索已经有所超越就意味着基层减负增效的背后还存在理论生长点，需要我们重新思考这一问题并作出回应。本文聚焦超大城市基层减负增效难题，发掘“减负难”的结构性桎梏和内在机制，构建分析框架，引入深圳市松岗街道基层治理改革的案例，试图为超大城市践行党建引领基层治理、破解减负增效困局提供一种可能的路径选择。一、文献综述：基层减负增效的研究基础减负增效是推进基层治理改革的目标所在。党的十八大之后，学界跳出国家社会二分的迷思，立足我国的政治实际，从街道社区、政府社会以及政党社会三个方面审视基层治理改革。（一）街道社区视角街道社区视角聚焦城市基层治理结构，分析街居制下街道行政事务与社区自治空间划分。街道是衔接政府与社会的组织机构，既要向上承接政府的城市管理职责，又要向下对接社区和居民7(p39-43)。在传统街居制下，街道出于行政授权和编制限制将管理任务分包给社区，成为城市管理“二传手”。相关研究立足街道、社区的角色功能定位，探讨城市基层管理体制改革方向，主流观点有三类：一是主张强化街道。持此类观点的学者提倡建立街道主导、社区参与的联合执法体系，赋予街道召集、统筹、协调的权力，满足强行政管理、弱居民自治导向的基层治理需求8(p1-6)。二是主张简化街道。持这一观点的学者呼吁发挥街道枢纽功能，由街道整合行政执法资源，让社区回归居民自治服务，兼顾居民自治与行政管理9(p20-29)。三是主张撤销街道。这一观点建议以扁平化管理回应强自治、弱管理导向的基层治理需求，由区级职能部门和社区承接街道的管理和服务职能10（p24-30）。伴随城市化快速推进，基层社会的管理幅度、人口特征和经济结构呈现出较大差异，分类改革的思路被更多学者所接受11(p89-94)。尽管学界还未就基层治理改革建立完整的分析框架，但关于改革的总体方向已经达成基本共识12(p74-81)。即既要重视管理规模也要考虑基层需要，既要注重统筹协调条块关系也要兼顾基层治理共同体的整体性特征，在此基础上统筹推进街道和社区的管理体制改革13(p73-80)。（二）政府社会视角这一视角聚焦政府与社会互动，关注政府对社会的渗透、调适过程。单位制解体后，行政职能超载消解了居委会的自治属性。城市基层治理出现真空地带，基层社会呈现“失组织化”特征。如何重新组织社会成为 21世纪基层治理的重要命题12(p74-81)。对此，既有研究成果主要从行政嵌入和社会自治两个角度提出改进主张。一是行政意志嵌入社会。该角度侧重行政意志对社会主体的影响，可以分为两种情况。在社会力量薄弱的条件下，政府创制社会并在其中嵌入行政逻辑，再通过政策制度向社会主体传递行政意志14(p91-98)。在社会环境成熟的条件下，政府以共同目标为基础实现对社会主体的吸收与引导，实现分工合作15(p118-124)。二是行政带动社会参与。居民的参与意识欠缺和自主性不足是制约社会自治的关键，政府要在完善多元合作条件、优化条块关系的基础上带动社区参与16（p80-87）；以社区组织为平台，以居民和组织的制度性协作为中介，激发社会活力17(p54-63)。但是，政府社会视角以政府为主要行动者，对社会主体关注不足。这一缺陷会随着基039层治理需求的增加而被放大，最终可能陷入“理论有效而实践无效”的困局18(p135-143)。（三）政党社会视角政党是国家公权力的重要组成部分。党的十八大之后，城市基层治理从政府主导转向党建引领，“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿于基层治理的全过程、各方面”成为推动基层治理的新进路19(p14-23)。基于此，学界的关注点开始从基层政府转向基层党组织，阐释政党与社会之间的互动过程。其基本思路是，发挥服务型党建的特性，强化党组织对流动型社会的组织力和渗透力20(p109-115)。一是政党服务社会。精准把握群众需求，通过组织动员、资源链接和服务供给与居民实现良性互动。二是政党补充社会。以党组织在基层场域中的领导优势弥补基层社会发育不足的缺陷21(p110-117)，将党的领导与多元主体自主性相结合22(p6-14)，构建以党组织为核心、多元主体为补充的基层治理模式23(p21-27,156-157)。这种政党社会的叙事视角呈现了社会治理改革的中国经验，但模糊了具体的支配和调适举措，对政党、政府与社会主体之间互动关系的关照有限。从上述分析可见，既有研究大多处于基层政府与基层党组织二元偏好之间，以精准回应社会需求为目标寻求基层治理改革方向，对基层减负关照不足（表1）。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议 提出“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能减轻基层特别是村级组织负担”。但是，在治理实践中“重心下移”与基层减负之间并非自然的线性关系，特定情境下甚至出现了“重心下移”与“负担超载”并存的现象。在这种非线性关系面前，现有的回答似乎难以在二者之间形成逻辑自洽。除此之外，在推进基层治理体系和治理能力现代化的背景下，似乎也很难用街道社区、政党社会或政府社会的框架给基层减负增效提供完美答案。基于此，本研究尝试跳出既有的理论视角，回归制约基层减负增效的结构性问题，坚持党建引领基层治理的时代导向，针对性地建构超大城市基层减负增效的分析框架。二、超大城市基层减负增效的分析框架既有研究表明，基层减负难既有来自行政体制的原因，也有社会自主性的问题。但是如果过分沉溺于对科层体制和社会基础的追问，则可能会限制我们的分析视域。我们不仅要探析是何种原因导致基层减负难，更要思考如何寻找一种恰适的方案来化解体制难题、弥补社会短板。“对社会结构的分析是理解一切社会现象的出发点。”24分析超大城市基层减负增效，不妨拓展研究视域，从现象背后的治理结构入手寻找解决路径。结构既发挥着制约作用也是行动的前提和中介。超大城市既存在由“流量”汇聚带来的社会问题多样、风险多发的特点，同时面临着由基层社会原子化、碎片化带来的自主性缺失、社会主体松散的问题。这些社会特征与行政系统的职责同构发生耦合，放大了基层组织的权责倒挂和“无限责任”，基层负担超载的问题在超大城市更加凸显。结构功能的分析视角为我们化解基层减负增效难题提供了方法论依据。梳理文献可知，学者们对党组织在基层治理改革与社会建构中的作用均给予充分肯定。本研究在引入党建引领的基础上，针对超大城市经济业态多样、社会组织多元的治理困点和行政系统的体制机制桎梏，尝试建立研究视角研究起点研究重点研究取向主流观点整体特点街道社区街居制下，行政事务挤出自治空间结构调整改革基层管理体制强化街道简化街道撤销街道突出回应社会需求，但缺少对基层减负的观照政府社会单位制解体，基层社会“失组织化”机制研究行政重新组织社会行政意志嵌入社会行政带动社会参与政党社会党的十八大后，党全面领导基层治理机制研究强化党的组织力、渗透力政党服务社会政党补充社会表1：基层治理改革三个维度的研究特征分析资料来源：作者自制。040一个党建引领街道社区职责异构的治理框架，厘清城市管理、社会服务与社会建构三项责任在党组织、行政系统和社会力量间的划分。首先，以街道社区职责异构厘清基层组织的责任边界。街道与社区作为城市基层治理共同体担负着城市管理与社会治理双重功能，职责同构对治理效能的掣肘在这一层面表现得尤为突出。作为与职责同构相对的概念，职责异构的改革思路能够为厘清权责边界、化解条块矛盾提供可能的路径选择25(p103-106)。街道社区职责异构，是指以权责匹配为原则、以机制创新为手段、以清晰划分基层组织权责边界为目标，在保留原有条块的基础上实现城市管理与社会治理功能在街道和社区之间二分。其次，党建引领推动主体责任归位。充分发挥基层党组织的领导优势、组织优势和政治优势，一面提升基层治理队伍的联动协调能力，一面以社会建构激发自主性26(p1-14)。以行政系统与基层社会的统筹改革，化解超大城市基层治理的内、外增压机制，实现城市管理有序、多元主体协同的目标（图1）。三、超大城市基层减负增效困局超大城市基层组织传统上以“保姆式管理”应对个体化、原子化的基层社会27（p71-73），不仅造成“政府热、社会冷”的局面，也弱化了社会自主性，间接加重了基层负担。同时，权责倒挂的矛盾也严重影响了基层治理效能的提升。（一）职责同构下基层“减负难”在职责同构的管理体制下，下级组织要承接属地管理事项且负有相应责任。面对超大城市复杂的社会