《长江保护法》再度规范禁渔制度之必要性.pdf

长江保护法再度规范禁渔制度之必要性(三峡大学，湖北 宜昌 443000)摘要:在已有渔业法规范禁渔制度的基础之上，长江保护法再度规范禁渔制度的必要性值得探究。笔者通过文献收集、实践调研等方法，了解了长江流域禁渔制度的历史发展与法律现状，在对长江保护法与渔业法中有关禁渔制度的内容进行简要分析后，找出二者的联系与区别，最后得出长江保护法再度规范禁渔制度确有必要的结论。关键词:长江保护法；禁渔制度；渔业法中图分类号:D912.6 文献标志码:A 文章编号：1674-263X(2023)04-0116-03Abstract:In addition to the existing Fisheries Law that regulates the fishing ban system,it is necessary to explore the necessity of revising the Yangtze River Protection Law to further regulate the fishing ban system.Through literature collection and practical research,this paper examines the historical development and current legal status of the fishing ban system in the Yangtze River Basin,analyzes the contents of the fishing ban system in the Yangtze River Protection Law and the Fisheries Law,finds out the connections and differences between the two,and finally draws the conclusion that it is necessary for the Yangtze River Protection Law to standardize the fishing ban system again.Key words:Yangtze River Protection Law;fishing ban system;Fisheries LawThe necessity of the Yangtze River Protection Law further regulating the fishing ban systemCAI Jiamin(China Three Gorges University,Yichang 443000,China)禁渔制度是基于生物学考虑而采取的技术性措施，通常规定在一定时间范围内禁止在特定区域内从事捕捞活动。禁渔制度往往被用作保护处于特别脆弱时期和区域的资源种群，对幼鱼和成鱼生活于不同区域的渔业，禁渔制度可以有效限定被捕获鱼的最小规格1，是一项可持续发展的制度。1绪论1.1 长江流域禁渔制度之历史发展中华人民共和国成立后，长江一带禁渔的历史最早可以追溯到 20 世纪 50 年代湖南省华容县“禁渔区”的设定；国家正式设立禁渔制度是在 1979 年2 月，当时颁布的水产资源繁殖保护条例中明确了禁渔期的规定；1979 年的中华人民共和国刑法涉及了违反禁渔制度的刑事责任；1986 年中华人民共和国渔业法（以下简称渔业法）的颁布实施，禁渔的相关规范以法律的方式得到确认；1995 年，中国开始实行海洋伏季休渔制度，每年的伏休季节，渤海、黄海、东海、南海四大海区除钓具外，所有捕捞作业方式均已实现休渔；2003 年，实行长江禁渔期制度，是继海洋伏季休渔制度之后国家层面设定的重要的内陆水域休禁渔制度2；2011年起，珠江实行禁渔期制度，时间为4月1日6 月 1 日；2019 年，农业农村部、财政部、人力资源和社会保障部制定印发了长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案3。这一方案要求，2019 年年底前，长江水生生物保护区完成渔民退捕，率先实行全面禁捕4。2020 年年底前，长江干流和重要支流保护区以外水域要完成渔民退捕，暂定实行10年禁捕，即“长江十年禁渔计划”5。“十年禁渔”计划并不仅仅只是为了践行渔业法的立法目的、扭转长江生态环境恶化趋势，更可谓是现代渔业资源保护的一次“试点”。禁渔制度的选择不能一成不变，应当根据时收稿日期：2023-04-26 作者简介：蔡佳敏，硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。蔡佳敏Vol.36 No.4Jul.,2023第 36 卷 第 4 期2023 年 7 月黑 龙 江 环 境 通 报HEI LONG JIANG ENVIRONMENTAL JOURNAL117第 4 期代情况进行制度与实践的比较分析并作出相应的改变。长江流域在经济发展与渔业资源保护价值之间进行平衡时导致了管制利益的冲突，为了避免出现“公地悲剧”的情况，长江保护法再度规范禁渔制度有其必要性。1.2 长江流域禁渔制度之立法现状长江流域的禁渔制度虽有着悠久的渊源，但很少详见于法律之中，笔者对近 20 年来的法律法规进行了整理，发现除了长江保护法以外，与长江流域禁渔制度有关的法律法规有：2013年新修的 中华人民共和国渔业法、2022 年新修的中华人民共和国野生动物保护法、2020 新修的渔业法实施细则、2013 年新修的水生野生动物保护实施条例，有关长江流域禁渔制度的内容更多地被规定在其他规范性法律文件中，不过有些规定也早已被废除，如 2004 年修订的长江渔业资源管理规定（已失效）。为了更好探究本文论点，笔者主要通过对长江流域渔业制度的两部主要法律依据长江保护法与渔业法进行分析。长江保护法中第53 条与第 86 条对禁渔制度的规范最为具体，其中第 53 条是义务性规定，为行为模式，第 86 条是应承担的法律责任，为后果模式。渔业法中关于禁渔制度的规范共有三章：第三章、第四章与第五章，其中第三章是对捕捞业的规范，内容涉及渔业资源的可捕捞量与捕捞限额制度、捕捞许可证制度、捕捞作业船舶的规范等；第四章是对禁止捕捞的渔业类型与方式进行的规范，这两章是对禁渔制度中捕捞程序以及捕捞对象的规范，为事前规范；第五章是法律责任，为事后规范。2长江保护法与渔业法禁渔 制度之联系2.1长江保护法与渔业法禁渔制度之理论联系在立法目的上，长江保护法和渔业法在对渔业资源的保护和修复、促进禁渔制度的完善与发展、促进渔业资源合理高效利用、实现人与自然和谐共生上有着共同的立法目的。在调整对象上，长江保护法调整的对象是在长江流域开展生态环境保护和修复以及长江流域各类生产生活、开发建设的活动，是对长江流域禁渔制度纵向上的调整，而渔业法调整的对象是全国范围内的渔业资源、渔业生产活动、渔业生产者，包括了对长江流域禁渔制度横向上的调整。两部法律侧重于禁渔制度的不同方面，进而形成了一个完整的禁渔制度体系。2.2长江保护法与渔业法禁渔制度之实践联系二者的联系主要体现在法律依据上，在立法上，两部法律使得有关长江流域禁渔制度的行政法规、部门规章以及其他规范性文件的依据更为充足：在执法上，执法人员的法律依据从以前的 渔业法 刑法增至了长江保护法 渔业法 刑法，长江保护法禁渔制度的规范有利于指导实践中执法人员的工作，能规范对有关违法行为的处理。3长江保护法与渔业法禁渔 制度之对比3.1长江保护法与渔业法禁渔制度之体系对比长江保护法禁渔制度有着更优越的背景。第一，长江保护法有着充分的规划与管控制度，在中央与地方的协调上采用了不同于以往立法的“部门”与“地方”结构，通过建立中央和地方层面的流域协调机制来统筹协调长江流域纵向和横向的管理关系，实现了长江流域管理体制从“条块分割”向“统筹协调”转变6；第二，在配套制度上，有着空间、时间、方式的规范，并且长江保护法中明确规定了执法主体与法律责任，使得禁渔制度在长江流域实现有法可依，执法必严。3.2长江保护法与渔业法禁渔制度之内容对比渔业法是一部全国性、专业性的法律，其规定的禁渔制度也具有全国性的特点，适用性广泛。长江保护法在渔业法的基础上，明确了执法主体以及制定办法的机关，细化了法律责任，具有更强的法律指引效果。具体而言，长江保护法的禁渔制度具有以下变化：1）重新规划了禁渔区。相比于渔业法中规定的全国水产种质资源保护区等规定，长江保护法在第 2 条将禁渔区的范围限定在长江流域的水生生物保护区与重点水域，并且根据这两种水域的不同来分别制定办法。2）明确了禁捕执法主体。在禁渔制度的纵向管理上，渔业法仅规定由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。长江保护法则根据规定禁渔区的不同，规定长江流域的重点水域由国务院重点部门与省政府作为执法主体，其他流域则由县级以上的政府进行管理。3）规定了社会保障工作。这一点是长江保护法中禁渔制度的一项亮点，社会保障工作在实践中是最重要的环节之一，该环节为许多学者及立蔡佳敏：长江保护法再度规范禁渔制度之必要性118第 36 卷法者所提及，但是由于种种原因仅以政策的形式出现，长江保护法规定了社会保障工作。4）罚款数额的上限增加。渔业法虽几经修改，但并未调整罚款数额，对于非法捕捞情形处罚的最高罚款金额仍为十万元以下，其法律责任的严厉程度不能与当今渔业资源的趋势相适应。但 长江保护法第 83 条将违反禁渔制度的罚款上限提至了五十万元，相较之下，长江保护法极大地提高了违反禁渔制度行为规范的处罚基准和处罚力度7，有利于惩罚打击违法活动。3.3长江保护法与渔业法禁渔制度之实践对比1）从规范禁渔制度的严格程度上来看，在长江保护法实施之前，渔业法并未明确禁止在禁渔期禁渔区进行垂钓，只是规定“违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，擅自捕捞国家规定禁止捕捞的珍贵水生动物的，在内陆水域处五十元至五千元罚款，在海洋处五百元至五万元罚款”，所以实践中会看到在许多湖泊地方竖有“禁止垂钓”的警示牌，旁边却坐着一堆垂钓者的现象。但是长江保护法实施后，地方政府制定了一系列的政策与要求，对在禁渔期禁渔区的垂钓现象也进行了规范，规定了执行禁渔制度的方式与程度，使得禁渔制度得到了极大的实施与遵守。2）从违反禁渔制度的案件数量上来看，由于 长江保护法对禁渔制度的再度规范，政府对在禁渔期禁渔区钓鱼、捕鱼、锚鱼等违法行为的执法处置工作高度重视，对违法行为的打击力度加大，所以在 长江保护法 实施之后，即以2021年作为分界线，据公安局的数据显示，2021 年长江流域非法捕捞月均刑事发案数 400 余起，较 2020 年下降近 40%，公安机关已侦破非法捕捞刑事案件 1 万余起，打掉犯罪团伙 900 余个，公安部挂牌督办的 270 余起重点案件全部告破，这也是目前“长江十年禁渔”制度取得实际成效之一8。4长江保护法再度规范禁渔制度 之必要性在通过对长江流域禁渔制度的历史背景与立法现状进行分析后，得出长江保护法中禁渔制度的历史发展脉络与现实之必要性；在分析长江保护法的内容后，对长江保护法禁渔制度的“新”进行了初步了解，最终通过与渔业法禁渔制度的比较，得出 长江保护法 规定禁渔制度的必要性：1）从现状上看，长江保护法的禁渔制度可以协调长江流域在经济发展与渔业资源保护价值之间进行平衡时导致的冲突，加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全。通过贯彻执行长江保护法的禁渔制度可以退捕还渔，减少鱼类群落的相似性，恢复渔业生态多样性，保证长江流域鱼类的正常繁殖。2）从体系上看，禁渔制度可以保证长江保护法 在制度系统上的完整性，同时，长江保护法也为禁渔制度提供了支撑体系与规范构造，促进禁渔制度的完善与发展。3）从内容上看，长江保护法于 2021 年施行，较当今来说更能符合打击非法捕捞的趋势与潮流，可以更好地帮助完善打击非法捕捞的手段与禁渔制度的法律责任，并且长江保护法中较为具体的内容也为禁渔制度提供了更为直接的依据。长江保护法的禁渔制度