城市公共体育设施的粘合型治理模式——基于W区的考察与分析.pdf

第 30 卷 第 4 期 2023 年 7 月 体 育 学 刊 Journal of Physical Education Vol.30 No.4J u l.2 0 2 3 城市公共体育设施的粘合型治理模式 基于 W 区的考察与分析 袁进业1，陈小蓉28(1.中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275；2.深圳大学 体育学院，广东 深圳 518060)摘 要：从多中心治理的理论视角出发，对 W 区公共体育设施的治理经验进行案例分析，研究发现地方体育行政部门通过发挥粘合剂的优势和作用，为城市公共体育设施治理创造条件。这种“主体互动、资源优化、目标聚合”的“粘合型治理模式”，是城市公共体育设施有效治理的关键。横向协同克服了职能部门碎片化的弊端，纵向嵌入化解了居民诉求原子化的困境，侧向吸纳解决了运营管理低效化难题；以链接性平台激活了制度优势并将其转化为治理效能，从而构建起城市公共体育设施的实践逻辑。粘合型治理模式本质而言是立足中国制度情境的本土化实践，也是对多中心治理理论的在地化改造。关 键 词：城市体育；公共体育设施；拥挤效应；多中心治理；粘合型治理 中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116(2023)04-0056-06 Bonding governance mode of urban public sports facilities Based on the investigation and analysis of W district YUAN Jinye1，CHEN Xiaorong2(1.School of Government，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China；2.School of Physical Education，Shenzhen University，Shenzhen 518060，China)Abstract:Starting from theoretical insight of polycentric governance,this paper makes a case analysis of the governance experience with public sports facilities in W district.The findings are as follows:By giving play to the advantage and role of adhesive,local sports administration department forges conditions for urban public sports facilities governance.This bonding governance mode of subject interaction,resource optimization and target aggregation,would be the key for effective governance of urban public sports facilities.Horizontal synergy overcomes the disadvantages of fragmentation of functional departments,and vertical embedding solves the dilemma of atomization for residents demands,and lateral absorption resolves the problem of inefficient operation management.The system advantage is activated and transformed into governance efficiency by linking platform,so as to construct the practical logic of urban public sports facilities.In essence,the bonding governance mode is a domestic practice based on the institutional context of China,and also a localized transformation for the polycentric governance theory.Keywords:urban sports；public sports facilities；crowding effect；polycentric governance；bonding governance 收稿日期：2022-12-13 基金项目：国家社会科学基金后期资助项目(20FTYB007)；国家社会科学基金一般项目(19BTY108)。作者简介：袁进业(1992-)，男，博士研究生，研究方向：基层治理、体育管理。E-mail： 通信作者：陈小蓉 近年来“篮球场跳广场舞”“足球场玩飞盘”等热议本质上反映城市公共体育设施不足的困境。根据国家体育总局体育经济司发布的 2021 年全国体育场地统计调查数据 显示，至 2021 年底全国体育场地共有397.14 万个，体育场地面积 34.11 亿 m2，人均体育场地面积 2.41 m2 1。20132021 年我国人均体育场地面 第 4 期 袁进业，等：城市公共体育设施的粘合型治理模式 57 积大幅增长了 65%2-3，虽然已经不断接近体育强国建设纲要提出的“到 2035 年人均体育场地面积达2.5 m2”3，但与发达国家相比仍有较大差距。而更为严峻的是，公共体育设施的分布呈现极度不均衡的状态，尤其在高度城市化的地区，人均体育场地面积存在严重不足。公共体育设施是指为人们提供健身、锻炼、娱乐等体育活动的场地、场馆、场所及其相关固定附属设备。它是居民开展体育活动的前提和基础，与体育事业的发展有着紧密联系。居民参与体育的积极性、居民的体质水平以及居民的幸福感都与公共体育设施的治理成效密切相关。因此，确保公共体育设施满足人们日益增长体育需求，是坚持以人民为中心的体育工作方针的具体要求，也是推动体育强国建设、贯彻全民健身战略的重要途径。1 文献回顾与理论视角 目前，学术界围绕缓解城市公共体育设施不足这一问题展开了相应的讨论，积累了一定的研究成果。通过梳理相关文献可以发现，这些研究主要体现为 3种路径：第 1 种研究路径是“规划布局”4-7。这种路径认为公共体育设施不足在很大程度上只是设施分布不合理的表现。第 2 种路径是“运营管理”路径8-10。这种路径认为通过完善体育设施的运营和管理，可以提高设施的利用效率，从而克服公共体育设施不足的难题。第 3 种路径是“资源共生”路径。这一路径认为公共体育设施资源可以与其他资源进行共享，从而达到双赢的局面。如城市社区与学校体育设施共享11-12、城市公共体育设施依托城市体育公园综合体进行建设等。纵观现有的研究，学界已经意识到公共体育设施作为一种公共物品，仅靠单个主体无法进行有效供给和管理，需要多元主体协同共治13。但现有研究并没有指出多元主体如何才能实现公共体育设施的协同共治。回答这一问题，才能从根本意义上剖析城市体育设施治理困境的根源所在，从而梳理走出城市体育设施治理困境的理路，同时为破解体育领域中其他的治理难题提供借鉴方案。多中心治理理论创立者之一的奥斯特罗姆14发现，集体行动的形成往往依赖外部的力量，较为常见的是企业力量和国家力量。而一些地区则通过组织自身的力量解决了公共池塘资源使用过程中的困境，补充了企业理论和国家理论的不足。这种模式被她称为自组织和自主治理。在奥斯特罗姆看来，国家、市场和社会应该是构成公共池塘资源治理的三元力量，存在着政府、市场、自组织 3 种基本的治理逻辑，在绝大多数时候这三种治理逻辑都不同程度地存在并运转。多中心治理理论为化解公共体育设施不足的困境提供了深刻启示，良好的城市公共体育设施治理需要3 种治理逻辑的相互融合或互为补充。笔者对 W 区进行为期 3 个月的调研，走访体育行政部门及其他相关的政府部门、人大代表、政协委员、场馆运营企业、体育锻炼积极分子、普通居民等，着重调查了公共体育设施治理的问题。试图从“政府市场社会”的三维视野出发，结合多中心治理理论，解读 W 区公共体育设施治理实践，从而尝试性地为城市体育设施治理提供经验支撑和理论指导。2 案例背景：W 区公共体育设施的“拥挤效应”及其治理的三重困境 城市公共体育设施具有竞争性和非排他性的特点，是典型的公共池塘资源。在公共池塘资源理论的情景下，城市公共体育设施可以视作一个资源系统，可以产生资源单位，也即是城市居民使用公共体育设施所占用的空间。竞争性和非排他性的特征决定了城市公共体育设施会长期存在“拥挤效应”。一方面，资源系统配置不当。W 区早期城市化进程由于不注重公共体育设施建设，导致后续设施治理成本高昂的困境。在发达城市的中心区域已经难以找出连贯平整、权属清楚的地块建设大型公共体育设施。而要对城市中心区域进行重新规划又牵涉到旧城改造和土地整备项目，耗时耗钱耗力。在此境况下，公共体育设施建设不得不选择土地价格较低的区位。这些地方普遍存在距离居民居住区较远、周边配套设施不完善状况，无疑增加居民使用公共体育设施成本。另一方面，居民体育刚需增长。居民可支配收入的提升、居民生活理念的转变、全民健身氛围的烘托等一系列伴随城市发展的要素导致 W 区城市居民体育权利意识的觉醒，居民的体育需求日趋刚性化。居民体育需求增加意味着需要提供更多公共体育设施，但是现实中公共体育设施的相对落后已经难以满足居民的刚性需求。城市化进程的深入使得城市公共体育设施的“拥挤效应”被不断放大，其治理方面的诸多困境也随之产生。其中，多元利益冲突构成了困境的结构性特征，不仅主体内部充满张力，主体之间的互动也存在一定的摩擦。根据多中心治理理论的“政府社会市场”三元分析框架，本研究对 W 区体育设施治理的困境进行一种理论化的归纳：政府职能碎片化、居民诉求原子化和运营管理低效化。2.1 政府职能碎片化 随着城市社会的发展，公共事务的复杂性不断加 58 体育学刊 第 30 卷 剧，公共治理建立分散而小型的机构或部门主体以应对接踵而来的挑战。专业化的分工模式客观上提高治理的机械效率，却也催生了部门本体主义，机构或部门之间的协同难以达成，从而形成碎片化的行政结构。以分工为基础、以各司其职和层级节制为特征的传统官僚制导致政府各部门之间、各行政层级之间、行政业务之间的割裂，形成“碎片化”的分割管理模式15。行政结构缺乏有效协调部门间合作行动的机制，自利的政府职能部门一方面争夺资源和管辖权，另一方面又逃避责任16。城市公共体育设施作为典型的跨职能公共事务，超越体育行政部门的边界，在相关政府机构或部门(发改、规土、住建、城管等)之间互相交融。W 区的公共设施体育治理受制于上述碎片化的制度结构，需要有话语权的职能部门进行牵头，才能切实提升治理成效。然而，根据组织学原理，在委员会和高管层中的位置是衡量部门权力的要素之一17，以经济为主要驱动力的城市发展逻辑必然导致体育行政部门在权力结构中处于边缘位置，缺乏话语权的体育行政部门难以在政策制定和实施过程中争取充足的资源18。2.2 居民诉求原子化 在现行制度下，居民可以通过 12345 热线、体育行政部门网站、信访等正式渠道表达自身的体育诉求。但是随着城市化进程的加深，W 区居民的居住环境发生了物理性和人文性的变化，这使得他们在微观的地理层面上相互阻隔，越发演化为分子化、原子化的孤立状态。在此境况下，居民往往难以形成有效集体行动，即使居民的体育诉求在某些民间精英的组织下能形成零星的集体行动，这些集体行动的一致性行动能力也极为有限。奥