城市更新背景下回迁社区的治理困境和创新之策.pdf

大连干部学刊行政管理与法治2023 年第 6 期58城市更新背景下回迁社区的治理困境和创新之策张金峰，李思涵，周俊杰（河北工业大学 人文与法律学院，天津 300130）摘要：城市的治理与发展水平的高低能够反映出我国现代化社会治理体系与治理能力的优劣。社区作为城市的一个基本组成单元，不仅承载着人们生存和生活的基础，还承担着社区治理体系创新发展的重要任务。天津市J社区作为以农民为主的回迁社区，是天津市土地增减挂钩政策宅基地换房工作推行的建设试点之一。因此以 J 社区为例，通过考察社区的不同主体，结合现实民生需求，重点分析其对社区治理与建设的影响与意义，同时探讨回迁社区这一特殊主体在社区治理方面的治理困境和创新之策，具有重要的现实意义。关键词：城市更新；回迁社区；治理；居委会；物业中图分类号：C913.9文献标识码：A文章编号：1671-6183（2023）06-0058-072020 年 7 月，国务院办公厅印发的关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见明确了开展老旧小区改造工作的政策指导，天津市 J 社区作为以农民为主的回迁社区成为此次建设试点的重点项目。天津市 J 社区是天津市土地增减挂钩政策宅基地换房工作推行的建设试点之一，居民主体部分是农村回迁户，他们的生活习惯和思想观念与城市居民有较大差别，这一主体相对于传统的城市社区而言更加新颖。过去 J 社区由于社区管理人员整体素质不高、物业专业化水平低，导致社区的公共服收稿日期：2023-05-04基金项目：2019 年度国家社会科学基金项目“协同发展视领域下京津冀养老服务整合优化研究”（项目编号：19BSH182）、2023 年度河北省高等学校人文社会科学研究项目资助“党建引领社区协同应急的行动逻辑与效能提升机制研究”（项目编号：SQ2023036）的阶段性研究成果。作者简介：张金峰（1980），男，辽宁沈阳人，河北工业大学人文与法律学院副教授，硕士生导师；研究方向：社会保障与公共政策。李思涵（2002），女，河北邯郸人，河北工业大学人文与法律学院本科生；研究方向：社会政策、公共政策。周俊杰（2002），男，湖南长沙人，河北工业大学人文与法律学院本科生；研究方向：区域治理、公共政策。大连干部学刊2023 年第 6 期59务和管理工作难以满足居民需求，小区不仅基础设施建设差，而且环境也是脏乱差。2020 年 5 月，J社区创新性地引入“智慧红色城市大物业服务”运营模式，真正实现公共服务与社区管理的整合，逐渐发展成少有的集智慧社区、养老服务、志愿服务、社区治理、城市治理、城乡结合等要素于一体的独特治理结构。本文以 J 社区所面临的治理困境为例，用实地调研和电话访谈等方式对城市回迁社区治理中多主体互动与博弈进行具体剖析，为相关研究提供新的分析和研究思路。在对 J 社区既有治理成功经验进行总结与借鉴的基础上，结合调研中反映的民生问题，对现有的社区治理进行综合性考量，探索出切实可行的治理方法与创新之策，从而推进城乡社区治理的创新发展。一、研究背景回迁社区是中国经济高速发展下城市快速变迁的独特国情所带来的一种特殊社区类型，国内对于回迁社区的称呼多种多样，如安置社区、农民集中居住区等，同时各地对于回迁社区的相关建设方式、管理模式以及户籍转变上存在不同程度的差异1。从城市化的角度来看，回迁社区的兴起的确能够有效地改善村民们的居住环境，有利于实现城乡的统筹管理，缩小城乡差距，但仍然存在着居民身份认同困难和城市生活适应困难2，以及农村原有的传统文化受到破坏3、农民的权益受到损害4等问题。1978 年，美国学者布莱恩罗伯特在其著作农民的城市中分析了发展中国家的城市化，并指出，农村人口大量流入城市，而城市的社区管理落后将进一步凸显出其中的农民困局。对于城市边缘区的社区治理模式选择，米尔斯认为，社区治理需要以社区的现实情况为基准，而在人员构成相对复杂的社区，生活习惯以及价值理念上的冲突和差异会影响社区的发展，应当尽量选择多元化的管理模式5；而洛瓦克则将其观点进行细化，指出社区的治理模式还应该考虑社区居民的自身想法和当前的社会政策。国内对于回迁社区的研究尚少，对于回迁社区治理中的部分问题尚未做出回应。其一，社区中基层自治组织的转型问题，认为回迁社区的治理困境以及运作机制等是社区主体们在各自不同的利益诉求中动态塑造的成果，在各种层面上都面临着全方位的转变6。其二，认为回迁社区中的治理问题主要来源于回迁社区的法律属性不明确以及管理体制的缺失7，而社区治理中又集中表现为政府独大，居民之间也普遍呈现出身份认同内卷化，缺失“黏合剂”来增进彼此的关系8。其三，回迁社区之中存在着文化转型现象，旨在以新居民为主体重构其人生价值和生活意义，从而形成回迁社区独有的身份认同和社会认同感9。其四，提出反城市化的问题，涉及对于农村户籍相关的社区利益分配和某些特权的讨论和研究10。已有文献对城市更新背景下社区治理的问题研究多从社区服务、社区民主、治理模式和治理能力四个方面展开11，从多主体角度治理回迁社区的研究较匮乏。综合国内外对于回迁社区的文献研究来看，回迁社区仍然属于一个比较新颖的概念，在部分理论与实践上存在着不小的差距，尚未形成较为系统化、科学性的理论。二、社区基本特点（一）居民构成复杂J 社区是天津市土地增减挂钩政策宅基地换房试点工作推行的第三批示范小城镇建设试点之一，规划的 20 万人口中大多是附近的回迁户。居民数量庞大，与之相伴随的特点就是居民成分构成复杂。首先，居民身份类型不一，既有因价格因素在此购房的城市居民，也有因搬迁而住进社区的农村居民，二者的生活方式和价值观念有很大不同，因此社区居民之间的异质化程度较强。其次，社会群体类型众多，有学生、企事业单位工作人员、公务员和其他自由职业者等。居民构成的复杂性在一定程度上会加大社区的管理难度。（二）社会交往淡薄一方面，在农村生活中，村民大多居住平房和自建房，房屋宽敞明亮，大门敞开，基于地缘和血缘规范的影响，村民之间串门来往十分频繁，经常大连干部学刊2023 年第 6 期60聚在一起进行一些文娱和经济活动，比如下棋、晒太阳、购物等。而住进城市楼房后，住户之间以一道厚重的铁门相隔，公共生活空间缩小，对于村民来说，在城市中生活要比在农村生活约束更多，因此交往行为有所减少。另一方面，一般社区的居民在收入、生活方式、教育程度、价值观念等方面具有相似性，这是居民进行社区参与和彼此之间联系交往的基础。然而，J 社区中既有城市居民，也有农村居民和外地迁入居民，极大弱化了居民的同质性，成了居民交往和沟通的阻碍。（三）管理难度大随着村民搬入城市，村民们的自治组织也由村委会变为了居委会，基层自治组织的职能也发生了变化。村委会和居委会分别管辖着村庄和社区内部的各项事务，诸如协调纠纷、民生建设等，但是村委会较为注重村内的生产型管理活动，而居委会作为城市基层自治组织，主要进行服务性管理活动。除了建设好社区外，在社区职能转变早期，J 社区居委会还需要调节好原有村集体资产的处置、房屋拆迁补偿、安抚民心以及居民就业等诸多问题12。三、社区治理困境（一）居住环境差，基础设施陈旧搬进了居民楼新房，J 社区的居民却发现小区面积虽大但死角多，环境脏乱差，突出表现在楼内小广告横行、楼道杂物乱堆放、楼外休憩娱乐设施不足、自行车与私家车乱停乱放、生活垃圾处理不当、绿化带杂草丛生，甚至有居民在花坛中种菜等。一方面，这些现象的出现与社区转型不彻底有关，“洗脚上楼”的村民还没有完全的城市化，从而保留了部分在农村生活的习惯。具体而言，随着村民搬进新房，原先强烈分散化下的个人主义色彩浓厚的“小农”生活观念也随之而来，产生了个人与团体、规范与习俗、违规与守法等一系列“文化堕距”的现象，这些都是长期的自然村落生活习俗与新型城市生活种种不适应的表现13。另一方面，由于社区中居民数量庞大，人员流动性强，素质参差不齐，卫生环境管理起来难度较大，尤其是在物业服务跟不上的情况下，问题尤为突出。（二）社区管理不规范，物业服务不专业城中村回迁安置社区不同于城市普通商品房住宅区、单位制住宅区和老旧社区，其特殊属性决定了该类型的社区管理不能完全照搬已经成熟的城市社区管理制度和管理方法，而继续沿用农村管理体制也与社区城市化发展规律相违背14。2020 年 J 社区刚建成时，由村对物业进行管理，但是管理的效果很差，原因首先是物业工作人员由原村无业人员和部分外聘人员组成，缺乏专业性和责任意识，物业的工资也不高，工作人员消极怠工，管理不到位；其次，由于许多居民还没有有偿使用公共服务的习惯，不愿意缴纳物业费，拖欠物业费的现象时有发生，导致物业管理和服务难以正常运转。（三）居民素质相对低下，认同感不强居民素质低一方面表现在一些居民文化素养不高，生活方式和思想观念较为传统，不文明现象时有发生，随地吐痰、乱丢垃圾等行为极大破坏了社区环境，给社区居民带来脏乱差的不好印象；另一方面，居民公民意识淡薄，不熟悉城市社区管理规则，对社区治理的参与度低，甚至出现为了个人利益拒不配合社区事务，闹出纠纷，最终损害公共利益的情况。有关调查数据显示，只有两成居民表示喜欢社区生活，有三成社区居民表示还是更喜欢乡村生活。由此可知，J 社区在改造之前，居民对社区管理的认同感很低，归属感不强。四、社区治理经验（一）整治环境在社区基础设施建设上，社区居委会征求居民的实际需求和意愿，因地制宜确定了适合 J 社区的服务模式和项目，迅速制定“品质提升 100 天”的专项整治计划：排除社区安全隐患并引入智慧安防系统，修复老旧破损的基础设施并进行信息化改造，引入环卫车辆提升保洁工作效率，逐一上门拜访住户并根据问询到的意见来配置楼栋管家。通过三个月的初期改造，在 J 社区内初步建立了比较完善和精益化的物业管理和服务体系，并且依托其地产行大连干部学刊2023 年第 6 期61业优秀的线下服务体系，整合社区内部闲置空间，开发社区商业资源，引入包括便民超市、药房、水果店等，致力让社区业主体验城市社区服务的美好，拓展社区基础设施的服务范围，更好满足居民需求。此外，J 社区联合所属辖区卫健委等单位开展爱国卫生月教育活动，在控制吸烟、病媒生物防治、健康生活方式、垃圾分类等方面对居民开展主题教育活动，引导回迁社区居民共同维护卫生环境，共建文明健康绿色的人居环境，推进健康绿色环保生活方式的养成。（二）创新管理社区通过推行“智慧红色城市大物业服务模式”，实现社区管理规模化、服务项目丰富化、网格管理集约化、社区服务数字化、生活服务平台化、社区资源增值化等六个方面的发展。通过设立红色议事厅，定期与街道、志愿者代表共同商议社区管理难题；利用智慧社区管理中心，搭建包容的社区平台，让各个居民组织保持友好的联系，有效避免社区内部强势组织对弱势组织的侵害，维护社区内部共同利益和公平；通过组建志愿者团队，积极参与社区品质提升监督、孤寡老人和低保困难户慰问等社会保障工作。J 社区一期常住居民 6000 多人，其中老龄人口就有 800 多人，占比高达 14%。为此，社区与当地党支部、居委会形成合力，对老龄居民和困难居民进行排查和针对性帮扶。例如，针对社区内居住的失独老人，楼栋管家每天都会来到居民家中，看望老人并同他们交流，以缓解其心理的孤独感；同时根据这类老年人的特点，物业公司专门组建了社区文体队，如广场舞队和舞龙队，让他们走出家门，和其他社区居民一起参与到文化娱乐中，帮助他们缓解心理压力，促进“再城市化”。截至 2022 年 9 月，J 社区共有 26 个居民组织，涵盖体育、文化、保健、烹饪等多个方面，并且通过组建各小区志愿服务队，发展社工超过 2000 人，同时与天津博物馆、天津科技馆、所在辖区三甲医院等事业单位达成合作协议，为居民组织活动的开展提供引导和支持。社区将红色大物业服务模式植入各个楼栋，真正实现从社区到城市，从单一的一个园区变成了几个园区的整合，从园区的服务到市政公共的服务，小区的管理变成城市的管理，从外在的基础设施建设到内在的民心相通，实现从内到外的焕然一新。（三）增强居民认同根据居民的要求，街道组织社区居委会