城乡规划专业城市设计改革研究.pdf

14/2023.8未来城市设计与运营UrbanDesign城市设计城乡规划专业城市设计改革研究张小东唐拥军（通讯作者）张晓宇摘要：在中国快速城市化过程中，城市设计成果未被重视。该文基于国土空间用途管制改革，借鉴城乡规划的用途管制体系，深度挖掘城乡规划管控逻辑；对城市设计分级管控传导、管控方式变革和控制指标量化改革等方面进行了探索研究。构建了城市设计分图则、指标量化等管控模式，以保障城市设计意图通过管控传导落地，同时提出了城市设计管控立法、明晰责权等建议。只有确保城市设计成果的法律地位，才能有效解决城市设计落地难的问题。关键词：国土空间规划；城市设计；分级管控；控制指标体系；城市设计分图则一、引言目前，我国城镇化已经进入中后期阶段，城乡规划也由增量规划时代步入存量再规划再开发时代。存量规划的关键在于空间重塑，与传统的粗放式增量规划模式差异明显。城市设计作为城乡空间规划重塑的关键工具，再次进入规划学者视线。城市设计作为城乡规划专业和建筑学之间联系的桥梁，其在城乡规划专业中注重规划，在建筑学中注重建筑设计，一直在两个学科之间摇摆，因此不被重视。随着中国城市化进入后半程，城市空间重塑显得越来越重要，城市设计改革势在必行。基于此，城乡规划专业城市设计改革研究逐渐进入规划学者视线。1889年卡米罗西特首次提出城市空间设计概念，1 8 9 8 年霍华德的田园城市构想首次推动了城市设计运动；1 9 世纪末，美国开展了大规模的城市美化设计实践活动；2 0世纪初，美国建筑师学会首次提出了城市设计概念，城市设计自此产生。城市设计经历了古典美学方法、空间计量方法和数字智能方法三个阶段。早期我国引入城市设计的目的是：加强二维城乡规划成果的三维效果表达，使城乡规划成果可以直观、精准、规范和科学地展示出来。伴随着城乡规划的分级，城市设计也逐渐形成了总体性城市设计、片区级城市设计和地段级城市设计三个层级，城市设计层级理论轮廓逐渐形成 2 。为确保城乡规划设计成果的实施与落地，有学者采用空间尺寸分图则、建筑与城市设计分图则等空间计量方法来探讨城市设计管控体系改革 3 ；也有学者从理论视角研究城市设计的实施路径，并提出实施保障框架和策略构想 4 ，2 0 2 0 年9 月，自然资源部发布国土空间规划城市设计指南（征求意见稿），提出运用城市设计方法，对生产、生活和生态“三生”空间进行全域设计管控，对城市设计成果提出了新要求、新的实施保障策略，对“一张图”平台建设路径提出了新方案 5 ；还有学者从城市设计立法、城市设计实施管理和城市设计评估审核等视角探索城市设计改革 6 。从学者的研究主题以及政府部门出台的相关文件不难发现，城市设计观念正在从“设计导向”逐渐向“管控导向”转变 7 。纵观城市设计发展历程，中国城市设计一直作为规划的附属成果，导致成果华而不实，缺乏公信力，法律地位不高，城市设计成果“落地难”，进而造成中国城市发展“千城一面”，缺乏特色。简言之，设计最大的诉病就是重设计轻管控、重效果轻实施。随着国土空间规划编制工作全面铺开，城市设计急需改革转型，融入国土空间规划，保障“五级三类”体系软着陆。因此，如何加大城市设计成果的管控力度成为当下函待解决的问题。本研究课题基于国土空间规划“一张图”建设的契机，探索将城市设计管控指标体系融入国土空间规划体系，在保障国土空间规划成果前瞻性、合理性、可实施性的同时，促未来城市设计与运营2 0 2 3.8/1 5城市设计UrbanDesign使城市设计管控指标体系合法化，提高其可操作性，保障城市设计管控内容落实到位，最终达成城市设计转型改革的目的，使城市设计学科发展，契合国土空间规划变革需要。二、城市设计存在的问题国土空间规划变革的初衷是提升城市空间治理能力和改善城市空间质量水平。增量发展转向存量发展，城市空间也从规模增长走向品质发展。品质发展的关键是对城市空间的统一管控，当下城市设计对传统城市规划的落实主要还浮于空间营造，未落实到空间管控。（一）城市设计衔接作用断档城市设计是落实国土空间规划、指导建筑设计、重塑城市空间品质的有效手段。城市设计承担着落实城乡总体规划、详细规划的城市发展意图，但在城市规划成果表达过程中一直以引导性内容出现，引导性指标是需要自觉遵守的导向性控制指标，但是在以逐利为目的的城市建设过程中，引导性指标形同虚设，未能发挥控制作用。再加上我国城市设计成果的法定地位一直未明确，最后导致城市设计的作用和地位不明确，城市设计编制、审批、实施和管理过程随意性较强；现行的国土空间规划城市设计指南也未明确城市设计与建筑设计、建设许可等指导对象的法定关系，导致城市设计对上传导不明确、对下指导不到位的断档问题。（二）城市设计管控力度不足纵观城乡总体规划、控制性详细规划和当下国土空间规划，它们成功管控空间发展的核心方法在于画线分区。城乡总体规划划定城市的“四区四线”，控制性详细规划划定城市五线，国土空间规划也开展了三区三线的划定工作。而城市设计缺乏相应的管控手段，没有明确的法定管控界限，以至于城市设计成果管控失效。加上传统城市规划成果经常用“不宜出现”“应与某某保持统一”等笼统性表达词汇，用来表达城市设计管控内容，明显削弱了城市设计成果的地位，影响了其有效落地实施。所以，城市设计的管控手段变革也是当前函待探索研究的问题。三、城市设计改革措施城市设计衔接断档和管控力度不足的主要原因在于管控指标衔接不足和管控方式缺乏。城市设计成果对规划的二维指标体系衍生不足、三维指标体系构建缺失。本研究基于城乡总体规划和详细规划的二维指标体系，并结合城市空间品质营造和建设设计需要的三维管控指标体系，将城市设计控制指标体系划分为城市土地利用、公共空间、街道空间、自然环境与历史资源临近空间保护、建筑空间、景观环境六大类，然后将六大类控制要素细分，除城市土地利用沿用城乡规划指标体系，其他五大类主要包括城市空间划分、廊道空间、相邻空间、广场空间、建筑空间布局、建筑贴线率、人行过街通道、绿地空间、运动空间、下沉广场、空中连廊、公共服务设施、地下步行通道、视线廊道、公共步行通道、停车空间、建筑街墙高度、玻璃幕墙、建筑立面材质、屋顶形式、建筑外立面色彩、建筑风格、第五立面和立体绿化、建筑体量、建筑裙房、建筑骑楼、广告标牌、建筑高度、滨水空间、渗水率、公共艺术与雕塑3 1 个小类。基于总体规划和详细规划的控制指标体系，加上建筑空间管控指标，深入细化、整合原有指标体系，细化3 1 个小类指标体系主要管控内容，采用图则和指标量化两种方式细化主要指标体系，并形成逐级管控传导的效果。最终保障城市设计意图传导落地，并形成管控的环环相扣，以解决城市设计管控断档的问题。(一）城市设计分级管控城市设计衔接作用断档的主要原因在于城市设计分级管控不明确，根据城乡总体规划和详细规划分级管控经验，城市设计分级管控可以从指标管控、要素管控、政策管控三方面落实，结合国土空间规划“五级三类”分级体系，编制相应的城市设计分级管控成果。宏观区域城市设计以指标管控和政策管控为主、要素管控为辅，微观层面以要素管控为主、指标管控和政策管控为辅。对六大类管控要素进行16/2023.8未来城市设计与运营UrbanDesign城市设计逐级分解管控，并逐级细化落实。（二）城市设计管控方式改革城乡总体规划和详细规划的控制指标体系主要采用二维平面图可视化，“千城一面”的城市格局也从侧面证明了城乡规划的三维空间管控失效，城市设计应该补齐城乡规划三维空间管控的短板。传统城乡规划对二维空间的管控以图则为主，城市设计要完成三维空间管控，也需要建立专属城市设计的分图则体系。参考上述的六大类管控要素体系，城市设计分图则也应该包括土地利用分图则、公共空间分图则、街道空间分图则、历史资源与自然环境临近空间保护分图则、建筑空间分图则、景观环境空间分图则。城市设计图则表达方式可以借鉴详细规划图则表达方式。首先，采用不同色块可视化不同功能，色块大小可以等比例管控各类功能空间大小，并将城市空间精准细分为各类功能空间，以便精准、精细化管控；基调色辅功色点缀色图1 建筑色彩分图则示例（图片来源：作者自绘）其次，采用固定的建筑环境基调色、辅助色、点缀色来管控规划设计区域建筑风貌（图1），引导城市空间风貌统一协调发展，并逐渐形成具有地域特色的建筑空间色系；最后，采用线性表达方式在分图则中表达出建筑后退红线、禁止开口路段和建议机动车开口方向等内容。再加上用表格量化表达容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率等详细管控指标，最终形成三维空间点、线、面的管控格局，为城市设计精准化管控提供可靠依据。（三）城市设计控制指标量化改革图则作为城市设计管控方式之一，具有可视化的功能，但容积率、建筑贴线率和玻璃幕墙占墙面比等部分管控要素无法在图纸中直观呈现，需要配套相应的指标量化管控措施，以达到精细化管控的目的。设定部分管控要素的上限或下限，以便将管控要素控制在合理的范围。故本研究基于城乡总体规划和详细规划的量化指标体系，构建一个可以承上启下的城市设计量化指标体系。指标体系主要包括用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、用地兼容、机动车开口位置、配建设施、配建停车、空间开率、建筑贴线率、建筑体量、玻璃幕墙占墙面比、建筑材质面积占比、裙房高度、渗水率、墙体广告面积占比等量化要素。以达到城市设计地块、建筑体量、建筑屋顶和墙面等内容全方位管控的目标。四、讨论传统城市设计虽然是城乡规划和建筑学沟通的桥梁纽带，但是城乡规划和建筑设计都未将城市设计放在首要位置，导致中国城市独特风貌缺失，并形成了“千城一面”的发展格局。在统一国土空间用途管制大背景下，本研究课题从城市设计分级管控、图示化管控和指标量化管控等方面提出城市设计改革，只有主动改革，才能解决城市设计衔接作用断档和管控力度不足等问题。同时，改革城市设计管控体系更有助于城市设计融入国土空间规划体系，为早日实现国家空间治理体系和治理能力现代化提供可行性路径。为保障城市设计控制指标体系的可操作性，提出以下建议：首先，加快城市设计立法，没有法律地位未来城市设计与运营2 0 2 3.8/1 7城市设计UrbanDesign的保障，城市设计成果很难落实到位。其次，在城乡规划或建筑学专业教学过程中，需要加入城市设计管控章节，从规划设计师的培养开始就树立城市设计管控理念。最后，建议将城市设计管控指标体系纳入建设工程许可审批和城市管理工作，以保障城市设计成果落实到位。当然，在城市体检或者规划实施评估过程中，城市设计管控指标体系也可以作为城市体检和规划实施评估的依据。基金项目：国家自然科学基金项目（5 1 7 7 8 5 6 0）；塔里木大学一流本科课程建设项目（TDYLKC202227）；塔里木大学高等教育教学改革研究项目（TDGJYB2018）；塔里木大学课程思政示范课程（TDKCSZ22341）；塔里木大学高等教育教学改革研究项目(TDGJYB2304)。参考文献：1陈晓东，耦合城市开发程序的新加坡城市设计控制体系 J.规划师，2 0 1 3（0 2）：93-98.2曹宇，周扬，张馨月新时期的长春市城市设计核心理念与实施路径 J.规划师，2020,36(S2)：9 1-9 6.3姜涛，李延新，姜梅.控制性详细规划阶段的城市设计管控要素体系研究 J.城市规划学刊，2 0 1 7（0 4）：6 5-7 3.4何斌，任婧，丁汀，国土空间规划背景下总体城市设计管控实施策略研究 J.上海城市规划，2 0 2 2（0 5）：7 4-7 9.5周琳，孙琦，于连莉，等。统一国土空间用途管制背景下的城市设计技术改革思考 .城市规划学刊，2 0 2 1（0 3）：9 0-9 7.6刘勇，刘燕面向实施导向的一体化城市设计策略一以兰州市安宁中央商务区为例 J.规划师，2 0 2 0，3 6（2 1）：7 8-8 3.7段进，兰文龙，邵润青，从“设计导向”到“管控导向”一一关于我国城市设计技术规范化的思考 J.城市规划，2 0 1 7（0 6)：67-72.作者简介张小东塔里木大学水利与建筑工程学院讲师，硕士，研究方向为城乡规