城市社区居民养犬问题现状分析及防控对策.pdf

2023 年 7 月 辽 宁 警 察 学 院 学 报 Jul.2023 第 4 期(总第 140 期)JOURNAL OF LIAONING POLICE COLLEGE No.4(Ser.No.140)46 城市社区居民养犬问题现状分析及防控对策 刘 阳（甘肃警察职业学院 治安系,甘肃 兰州 730000）摘 要：摘 要：近年来，随着生活水平的提高，社区居民养犬的数量不断攀升。不文明养犬引发的扰民、伤人问题突出，因养犬而引发的矛盾和纠纷频发，不仅侵害了公民的合法权益，而且严重扰乱了社会治安秩序，甚至还导致治安和刑事案件，影响了人民生活的安全感和幸福感。作为养犬管理的主体责任部门之一，公安机关必须借鉴国外先进经验，通过完善法律法规、改进养犬管理与服务、丰富宣传手段和加强执法监督等措施来规范社区居民的养犬行为，促进人与动物之间的和谐相处。关键词：关键词：公安机关；社区居民；养犬管理 中图分类号：中图分类号：D631.4 文献标识码：文献标识码：A 文章编号：文章编号：2096-0727(2023)04-0046-07 收稿日期：2023-04-03 作者简介：刘 阳（1987），男，甘肃武都人，讲师，硕士。研究方向：治安管理。基金项目：2022 年甘肃省教育科技创新基金项目“兰州市社区宠物犬管理问题研究”（2022B-386）阶段性研究成果。随着我国社会经济的快速发展以及城市化进程的大力推进，人们的生活方式发生了极大的改变，越来越多的城市社区居民选择养宠物犬来消磨时光、寄托感情、丰富生活。2021 年中国宠物行业白皮书的数据显示，当年中国养犬人数量已经达到 3619 万，且保持强劲的增长势头，养犬已经成为部分城市家庭重要休闲娱乐方式之一。但是，城市社区居民的不规范养犬行为以及相关法律制度的不完善、养犬管理主体的不清晰造成一系列公共卫生、人员安全、环境污染等问题。公安机关作为我国城市社区养犬管理的主体之一，如何在自己的职责范围内有效治理和解决社区居民养犬问题，已经成为一道考验公安机关执法能力和管理水平的亟需攻克的难题1。社区是在一定区域内相互关联的人群形成的共同体及活动区域，是市民社会的基本构成单位，是宏观社会的缩影。居民养犬看似是生活中的小事，实则与我国城市社区的稳定发展有着密切联系。一则，社区养犬问题如果得不到有效处理就容易引发各类社会问题。近年来，宠物犬饲养所导致的各种冲突经常会出现在大众的视野中，不仅危害社会公共安全，也针对广大民众的人身安全等造成了不良的影响，并渐渐变成社区治理的顽疾，危害城市的和谐发展2。二则，对社区居民养犬进行高效管理有利于社会的和谐稳定，弘扬睦邻友爱的社会氛围。因此，分析城市社区居民养犬管理的现状和问题，深入研究防控对策，推动公安机关在城市社区居民养犬管理能力方面的建设，切实提高养犬管理执法水平，进一步加大不文明养犬行为整治力度，形成联防联控联治的工作格局，具有重要的现实意义。一、城市社区居民养犬管理存在的主要问题（一）法律法规不完善，可操作性不强 从 1980 年颁发的家犬管理条例废除之后，全国范围内并不存在统一的宠物犬管理法律法规，各类地方立法如雨后春笋，成为各地养犬 刘 阳：城市社区居民养犬问题现状分析及防控对策 47管理的主要依据。2021 年新颁布的中华人民共和国动物防疫法 已经正式实施，遛犬系犬绳、戴犬牌等要求也被明确写入法律法条。此外，中华人民共和国治安管理处罚法 也明确规定了饲养动物，干扰他人正常生活、放任动物恐吓他人的行为属于违法行为，需要承担相应法律责任。这些法条总体来说规定的都比较笼统宽泛，对于基层公安机关执法而言，存在可操作性和实践性不强的问题，常常会导致处罚难以落到实处。目前，我国大多数省市都结合本地区情况制定了相应的养犬管理法律规范，城市居民养犬综合治理也引发了社会广泛的关注。由于制定主体、经济发展、地域风俗、文化习惯等方面存在差异，每个地区和城市的养犬管理法律法规也有所不同。例如，在养犬登记的费用和管理年费上，由于不同地区经济发展水平不均，在收费标准上差别较大，在违反城市养犬管理条例受到的行政处罚这一层面，各地区的罚款数目也不尽相同。如经济水平相对发达的北京市，其重点区域内每只犬缴纳 1000 元办理“养犬许可证”，以后每年审核缴纳 500 元；而一些三、四线城市申领犬证普遍在 200 元至 500 元之间。随着经济的快速发展，在一些还未颁布地方养犬管理法规的中小城市中，居民养犬需求也日益增大，那么这些地方的公安机关在处理和解决养犬管理遇到的各类问题时，应该以何地的法规为参照？因此，将养犬纳入立法规范轨道是大势所趋、民心所向，当前妥善解决城市社区居民养犬问题中最关键的问题是根据各地情况，制订适用于全国各地城市的统一规范性养犬法律法规，从而针对城市的养犬管理做出正确的指引。（二）执法主体单一，职能分配不均 目前，各地养犬管理的主管部门还未进行统一的规定，但大部分采用的是公安机关掌握主导权，城市管理等多部门协助管理的模式。以甘肃省兰州市为例，兰州市养犬管理条例第四条明确指出：市公安机关承担本地区的养犬管理，区(县)公安机关主要承担本辖区的养犬管理；而另外一些行政部门则是管辖自身职责范畴当中的养犬管理；乡(镇)人民政府以及街道办事处需要对该项工作提供相应的协助3。其它大部分地区和城市的养犬管理规定与兰州市比较相似，均为公安机关掌握主导权，而另外一些行政机关对其进行配合。还有少量的城市比如郑州市，在该项工作的开展中是由市容市貌卫生管理部位掌握主导权，而深圳市则主要是以城市管理机关为主导机关。从表面上看，这种由公安机关牵头、相关职能部门配合管理的模式是较为合理的，能够将众多部门联合起来，共同推进养犬管理工作的进行，但在日常具体的工作过程中，实则暴露出管理主体单一的问题。首先，公安机关是具有武装性和纪律性的国家行政机关，机构庞大、编制众多，在行政管理执法上有着天然的震慑力和强大的执行力，因此在养犬乱象治理方面具有一定优势。但是从本质上来说，养犬管理还是属于城市管理的范围之内，只有少量的恶性案件需要公安机关介入处置，故而让公安机关全面掌握养犬管理的主导权属于一种职能错位，会导致社会治安管理资源得不到合理配置，基层警务工作者往往力所不及，难以保障养犬管理工作的实效，这样不仅会影响公安机关自身职能的行使，同时也会给养犬管理工作带来一定的阻碍。其次，多机关协同模式虽然从表面上看比较周全，但在现实操作中较易导致各部门职能的交叉抑或是监管的真空，造成每个部门都管理或是每个部门都不管理的情况，这会在执法期间容易造成相关部门的矛盾以及行政相对人针对行政机关失去信任，危害执法公信力，还会导致养犬管理规定无法发挥其应有的成效。另外，公安机关和其它养犬管理部门在行政级别上属于平级关系，那么公安机关在日常执法管理过程中的协调统筹能力将会大打折扣，难以形成合力，最终影响工作效果。（三）警力严重不足，执法难度大 当前社会矛盾错综复杂，治安管理任务繁重，公安机关早已身兼数职，不堪重负，超负荷工作逐渐成为常态，其所承担的社会管理责任十分重大。随着城市社区犬只数量持续增加，养犬管理形势也不断发生改变，养犬管理工作量逐年增加、遇到的问题花样百出。在此基础上，公安机关具体承担养犬管理工作的治安队和派出所除了常规警务工作外，还必须组织人手进行养犬 辽宁警察学院学报 2023 年第 4 期 48 专项整治行动等相关的工作。然而，由于编制紧缺，公安机关至今没有组建正式的养犬管理专职队伍，负责养犬管理的警力严重不足，导致出现监督管理漏洞，难以形成长效管理机制4。另外，公安机关在处理涉犬警情期间也有嫌“事儿小”的情况，现场执勤民警从根本上解决此类问题的主动性不强、积极性不高，在出现一些矛盾和纠纷的时候，民警在出警后主要以口头批评教育为主，很少采取严格的处罚措施，“大事化小、小事化了”的处理方式较多，严格执法难以落实。此外，由于民警主动执法力度的缺乏，不用束犬链等行为在大多数公共场合随处可见。由于以上违规证据很难进行固定，“取证难”也导致了执法不能顺利进行，此类行为也并未得到有效管理，违规后所受到的处罚也不大，从而造成了“破窗效应”，容易让部分人产生侥幸心理，故而违规养犬和不文明养犬的现象屡禁不止。（四）监督手段欠缺，报警率不高 长期以来，在公安机关主导下的养犬管理部门并未受到足够的关注，造成不文明养犬行为的报警率较低，只有极少数人选择报警来处理这一问题，大部分人还是直接与犬主人交涉，还有一些人选择忍气吞声、避而远之，由此引发了邻里矛盾、环境污染、恶犬伤人等一系列问题。究其原因，主要存在以下两个方面：一是举报途径少。在养犬管理中网络举报平台不多，也缺少相应的举报奖励机制。当广大民众发觉有违规养犬的情况存在时只能借助于电话举报的方式来反馈问题5。通常情况下电话举报以两种形式为主，一种是养犬管理办公室，另外一种是拨打电话 110，但前者仅在正常工作期间才能接热线电话，与大部分人下班遛犬的时间相冲突，且知道其联系方式的人极少，因此大部分人只有选择拨打 110 的方式来反馈问题，这样一来举报途径就不够多元化。二是举报可执行性不强。不牵绳、不清理犬只排泄物等现象通常是在犬主人遛犬时发生的。但在实际生活中，即便周围群众看到了此类不文明行为，大多数人视若无睹，少数有取证意识的群众也只能在事中或者事后进行拍照摄像取证，并不能采取其他行之有效的措施，更无法限制犬主人逃离事发现场，即使等到民警赶到现场以后犬主人早就不见踪影，而举报人无法得知其姓名、电话、住址等具体信息，导致民警无法对违规行为进行有效管理处罚，违规行为难以解决，从而出现举报无效情况。（五）宣传力度薄弱，文明养犬意识淡薄 公安机关对与当地城市养犬管理有关的法律法规的宣传和普及推广程度较低，效果不佳。许多市民对城市养犬管理主体以及养犬重点、一般管理区域的划分、不文明养犬行为并未产生正确的认知，往往会抱着“我家狗不咬人，不必栓绳”、“自己家里养犬不需要办理任何手续”等看法，而社区居民缺乏足够的法律意识和文明养犬意识，导致公安机关的执法管理变得越来越困难，违规养犬行为屡见不鲜。涉案犬只饲养人大多缺乏犬只登记、管理意识，从而造成犬只登记比例不高，缺乏有效的法律规范，部分人喜好烈性犬，并且不给犬只栓绳，这就给威胁到了周围群众的人身安全。还有一些犬只主人不具备良好的公德意识，让自己养的犬随地大小便，从而给环境带来不良影响。在城市中饲养犬只不仅要考虑自身兴趣爱好，还要考虑给附近居民带来的不利影响。二、城市社区居民养犬存在问题的主要原因（一）养犬管理法规层级低，可操作性弱 各地虽然陆续出台了由本级人大或人民政府制定的养犬管理条例和办法，但都只是由市级立法机构或人民政府制定颁布的规范性法规文件，属于地方性法规，层级较低，适用范围偏窄，且各地出台的管理条例和办法普遍存在以下两个方面的问题：首先，大多数内容是针对养犬需要遵守的各项规定进行说明，指出了养犬人需要承担的义务，却没有确定其应得到的利益保障。公安机关等职能部门单纯充当管理者角色，对公民的引导和帮助不足，忽视提供配套的服务。其次，大部分处罚方式属于经济处罚，方式单一，简单粗暴，治理效力不佳。由于罚款金额并不高，即违规成本低，故部分违规养犬人对于经济处罚并不在意，罚款震慑效力微弱。单纯的经济处罚 刘 阳：城市社区居民养犬问题现状分析及防控对策 49方式还容易造成广大民众产生不正确的心理认知，认为既然能够用罚款来解决问题，那就没必要遵守道德规范了，所以违规的心理防线就会下降，从而导致违规行为屡禁不止、频繁发生。（二）养犬管理未形成协同共治机制 各地养犬管理过度依赖公安机关，表现出管理主体不够多元化的特点，对于养犬问题协同共治的体系还未建立起来。养犬管理的责任跟职权仅限于单一主体，从根本上来说是不具备共治意识以及相应机制的。一是没有充分调动其他政府职能部门参与管理的积极性。如卫生防疫、市场监管、综合执法等部门的任务量不足，在该项工作中仅仅起到协助作用，相对应的管理责任也被弱化，从而导致这些基层单位的领导和工作人员普遍认为养犬管理是公安机关一