城市收缩的国际研究及对中国的启示.pdf

收稿日期:2 0 2 2-0 5-0 3基金项目:国家社会科学基金青年项目“中国城市群的溢出效应时空演变与战略深化研究”(1 8 C J Y 0 1 3)作者简介:1.杨孟禹,男,经济学博士,云南大学经济学院副教授;2.杨雪,女,中共雅安市委党校经济学教研室教师。R i e n i e t sT,“S h r i n k i n gC i t i e s:C a u s e s a n dE f f e c t so fU r b a nP o p u l a t i o nL o s s e s i nt h eT w e n t i e t hC e n-t u r y,”N a t u r ea n dC u l t u r e4(2 0 0 9:3):2 3 1 2 5 4;高新雨:城市收缩问题研究进展,经济学动态2 0 2 1年第3期,第1 4 51 5 8页。P a l l a g s tK,e t a l.,“S h r i n k i n gC i t i e s:I m p l i c a t i o n s f o rP l a n n i n gC u l t u r e s?”U r b a nS t u d i e s5 8(2 0 2 1:1):1 6 41 8 1.通过第七次人口普查与第六次人口普查数据计算。2 0 2 3年第4期总第2 9 5期 齐 鲁 学 刊Q I L U J O U R N A L N o.4G e n e r a lN o.2 9 5城市收缩的国际研究及对中国的启示杨孟禹1,杨雪2(1.云南大学 经济学院,云南 昆明6 5 0 5 0 0;2.中共雅安市委党校,四川 雅安6 2 5 0 0 0)摘 要:城市收缩在国外出现较早,特征多样,成因也复杂。2 0 2 0年中国城市收缩占比已高达4 3%,城市收缩问题治理迫在眉睫。通过梳理关于城市收缩的国际研究文献,我们发现:城市收缩具有多重内涵,测度方法也多样,这主要源于城市收缩形成机制的多样性,至少包括生命周期机制、空间错配机制、政治经济学机制和启发式机制四种。国际城市收缩治理策略相对成熟的主要有“被动/主动”策略+“自上而下/自下而上”行动方式四类,基于该治理思路,取得较好成效的是美国克利夫兰、德国波鸿和日本长崎。结合中国特点,我们认为在治理实践中,不必拘泥于传统的“精明收缩”思维,故针对普遍存在的产业老化、空间虹吸导致城市收缩现象,提出了“主动/被动策略”+“自上而下”“自下而上”的行动方式相结合的思路。这些讨论或能给中国特色城市治理现代化体系的构建提供某些启示。关键词:城市收缩;治理体系;城市萧条;城市衰退;高质量发展中图分类号:F 2 9 9.2 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 1-0 2 2 X(2 0 2 3)0 4-0 1 1 0-0 1 4一般认为国外城市收缩问题于2 0世纪初始于英国伦敦,其收缩几乎持续了一个世纪,最近二三十年,城市收缩迅速席卷全球,尤其是在过去几年里,城市收缩现象已成为国内外城市问题研究人员和政策制定者最感兴趣的话题之一。城市收缩与人口、经济、地理、环境等密切相关,在不同的国家、区域和地方背景下,收缩特点、形成机制和治理策略都很迥异。作为后发国家的中国,城市收缩问题出现自然也较晚。从2 0 1 0年至2 0 2 0年间,中国3 3 7个地级市(州、盟、地区)中有1 4 6个城市收缩,占比高达4 3%,其中中国东北地区的收缩城市最集中、收缩幅度最大。2 0 1 9年4月国家发展和改革委员会发布的2 0 1 9年新型城镇化建设重点任务 首次在官方文件中提到“收缩型中小城市”概念,明确了通过引导中小城市空间集中治理收缩的基本战略方向,2 0 2 2年 关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见,明确指出要“引导人口流失县城转型发展”,中国城市收缩问题治理逐渐被提上了主要政策日程。011诸多国内文献在分析和总结了国外“精明收缩”治理实践后,认为“精明收缩”应是我国治理城市收缩问题的不二之选。“精明收缩”的核心思想是“以更少的人口、土地和建筑规划”谋求城市发展,著名例子是美国扬斯敦城市规划。实际上,像美国扬斯敦这样的城市出现收缩,与“工业化”后期的郊区化是密不可分的。而中国城市收缩更可能与城市空间竞争失败、城市产业和人口老化、创新能力不足、中心城市虹吸效应强等因素有关。那么,应西方城市郊区化背景而生的“精明收缩”说就显得有些“行而上”,当然“精明收缩”说也绝非毫无用武之地,而应结合国情,扬弃并深化。作为对既有文献的补充,本文在梳理国外相关研究的基础上,跳出了从“精明收缩”角度讨论收缩城市政策治理问题的思路,而从更为综合的视角讨论了城市收缩产生机制和治理策略。本文第一部分,通过与城市衰退的比较,探讨城市收缩在人口和多维要素视角下的不同内涵,梳理了国外研究中通常采用的四类测度城市收缩的方法,并分析了优缺点;第二部分,讨论了城市收缩形成的多维机制;第三部分,比较分析了国外典型的城市收缩治理模式;最后提出了中国城市收缩的治理思路。一、城市收缩的内涵与测度自2 0世纪中叶以来,人口流失一直是城市和区域研究的主题。随着全球经济结构变化以及发达国家人口数量减少和老龄化趋势增强,城市收缩现象在全球尤其是西方发达国家呈迅速扩张之势。英国不仅是工业革命的摇篮和现代城市发展的起点,也是现代城市收缩的起点。自1 9 5 0年以来,几乎一半美国大城市在1 0年间人口均有减少的趋势,且最大的2 0个城市中多数收缩情况较为严重;在1 9 6 0年至2 0 0 5年间,东欧4 0%的城市地区人口流失超过2 0万人;直至2 0 2 0年,欧盟超过半数的城市和大都市区均面临严重人口流失问题;此外,人口流失现象还大量存在于世界上的许多老工业城市。尽管城市收缩现象已较为普遍,但对城市收缩的内涵界定、测度标准,至今仍存在诸多争议。(一)城市收缩的多重内涵城市收缩(u r b a ns h r i n k a g e)是城市人口、社会、经济和环境发展中失去增长趋势的综合表现,是工业生产水平普遍下降和服务经济同时兴起的结果。尽管目前对于城市收缩的内涵界定尚未达成一致,但学术界对于“城市收缩”的概念源头却是清晰的。“S c h r u m p f e n d eS t d t e(收缩111 城市收缩的国际研究及对中国的启示 杨孟禹:中国城市收缩的识别及其成因 基于夜间灯光数据,河北学刊2 0 2 0年第2期,第1 3 0 1 3 6页。H a a s eA,e t a l.,“C o n c e p t u a l i z i n gU r b a nS h r i n k a g e,”E n v i r o n m e n ta n dP l a n n i n gA4 6(2 0 1 4:7):1 5 1 9 1 5 3 4.R i e n i e t sT,“S h r i n k i n gC i t i e s:C a u s e sa n dE f f e c t so fU r b a nP o p u l a t i o nL o s s e s i nt h eT w e n t i e t hC e n t u r y,”2 3 12 5 4.H o l l a n d e rJBa n dN m e t hJ,“T h eB o u n d s o f S m a r tD e c l i n e:AF o u n d a t i o n a lT h e o r y f o rP l a n n i n gS h r i n k i n gC i t i e s,”H o u s i n gP o l i c yD e b a t e2 1(2 0 1 1:3):3 4 93 6 7.M y k h n e n k oVa n dT u r o kI,“E a s tE u r o p e a nC i t i e s-P a t t e r no fG r o w t ha n dD e c l i n e,1 9 6 02 0 0 5,”I n t e r n a-t i o n a lP l a n n i n gS t u d i e s1 3(2 0 1 8:4):3 1 13 4 2.M a r t i n e z-F e r n a n d e zC,e t a l.,“S h r i n k i n gC i t i e s:U r b a nC h a l l e n g e so fG l o b a l i z t i o n,”I n t e r n a t i o n a lJ o u r n a lo fU r b a na n dR e g i o n a lR e s e a r c h3 6(2 0 1 2:2):2 1 32 2 5.R e c k i e nDa n dM a r t i n e z-F e r n a n d e zC,“W h yD oC i t i e sS h r i n k?”E u r o p e a nP l a n n i n gS t u d i e s1 9(2 0 1 1:8):1 3 7 51 3 9 7.H a a s eA,e ta l.,“V a r i e t i e so fS h r i n k a g ei nE u r o p e a nC i t i e s,”E u r o p e a nU r b a na n dR e g i o n a lS t u d i e s4 6(2 0 1 4:7):11 7.城市)”这一概念最早出现在1 9 8 8年,多年来国外文献中采用众多概念来刻画类似的现象,例如人口变化(d e m o g r a p h i cc h a n g e)、人口下降(d e m o g r a p h i cd e c l i n e)、消失的城市(v a n i s h i n gc i t i e s)、城市衰退(u r b a nd e c l i n e)、城市发展新阶段(an e wp h a s eo fu r b a nd e v e l o p m e n t)和城市转型(u r b a nt r a n s f o r m a t i o n)等。其中,城市收缩和城市衰退这两个概念在相关研究中相互替代使用的现象屡见不鲜。因此,厘清这两个概念之间的区别与联系很有必要。首先,城市收缩与城市衰退这两个概念起源时期不同,前者起源于1 9 8 0年,后者则起源于二战后;其次,这两个概念的侧重点不同,城市衰退相较于城市收缩这一概念所研究的问题范围更广,层次更深,即一旦城市出现衰退现象,就必然会导致人口减少、就业率降低以及犯罪率上升等社会问题;最后,城市收缩被视为城市发展新常态,具有客观性,相反城市衰退更具消极性。因此,城市衰退是城市收缩的充分原因,但绝非必要原因,即城市收缩不一定引起城市衰退,但城市衰退必然会导致城市收缩。二者的区别与联系如图1所示。图1 城市衰退与城市收缩内涵辨析资料来源:作者自绘。事实上,城市收缩的概念内涵是随着时代发展在不断深化的。通过梳理国外相关文献,我们将城市收缩的内涵界定概括为以下两个视角:一是从人口变化的视角来定义城市收缩,即以不同程度的人口流失作为界定城市收缩的标准。其中,人口流失现象也可大致分为两类,其一是只要存在人口流失现象,即对人口流失的程度没有明确的数字标准,如图洛克(T u r o k)等认为人口变化率低于全国平均水平,就认为存在城市收缩现象;而霍兰德(H o l l a n d e r)和内梅特(N m e t h)对城市收缩的内涵界定则更为粗糙一些,即只要存在人口减少现象就可界定为收缩型城市。其二则是对人口流失有明确的数值标尺,如霍兰特(H o l l a n d e r)等认为城市收缩是指在至少有1万名居民的城市地区,出现超过2年