城际铁路沿线土地综合开发收益反哺策略研究.pdf

铁道运输与经济RAILW AY TRANSPORT AND ECONOMY第 45 卷 第 09 期城际铁路沿线土地综合开发收益反哺策略研究Study on Back Feeding Strategy of Comprehensive Land Development Income of Intercity Railways许XU Zhe(京津冀城际铁路投资有限公司 经营开发部，北京 100097)(Business Development Department,Beijing-Tianjin-Hebei Intercity Rapid Railway Investment Co.,Ltd,Beijing 100097,China)摘要：作为铁路投融资体系的重要组成部分，土地综合开发是解决铁路资金来源的重要方式。在界定土地综合开发收益概念的基础上，梳理总结土地综合开发收益解决铁路资金的3种关联模式。从国家政策角度分析地方政府在城际铁路建设运营和土地综合开发过程中承担的双重主体责任。基于工作实践，对城际铁路项目经济评价、签订土地综合开发框架协议等工作过程存在的问题进行分析。按照分层分类研究的主导思想，对土地综合开发收益构成和城际铁路资金展开横向对比分析，并构建了8种资金组合关系。在分析城际铁路建设运营各阶段资金需求特征和规律的基础上，提出土地综合开发收益反哺铁路策略建议，即应综合分析铁路沿线城市经济发展水平、铁路资产功能属性、运营期现金亏损等因素对土地综合开发方案和收益反哺策略的影响。关键词：城际铁路；投融资；土地综合开发；收益反哺模式；铁路运营Abstract:As an important part of the railway investment and financing system,comprehensive land development is an important way to solve the source of railway funds.On the basis of defining the concept of comprehensive land development income,this paper summarized the three correlation modes of comprehensive land development income to solve railway funds.From the national policy analysis,the local government should take the dual main responsibility in the process of intercity railway construction and operation and comprehensive land development.Based on the working practice,this paper analyzed the problems existing in the process of economic evaluation of intercity railway projects and framework agreement signing on comprehensive land development,etc.According to the leading idea of hierarchical classification research,this paper made a horizontal comparative analysis of the income composition of comprehensive land development and the fund of intercity railways and constructed eight kinds of fund portfolio relationships.Based on the analysis of the characteristics and laws of capital demand in each stage of intercity railway construction and operation,this paper put forward strategic suggestions on the back feeding of land comprehensive development income.In other words,it should comprehensively analyze the impact of the economic development level of cities along the railway,the functional attributes of railway assets,cash losses during the operation period,and other factors on the comprehensive land development plan and income back feeding strategy.Keywords:Intercity Railway;Investment and Financing;Comprehensive Land Development;Income Back Feeding Mode;Railway Operations文章编号：1003-1421（2023）09-0089-07 中图分类号：U2-9 文献标识码：ADOI：10.16668/ki.issn.1003-1421.2023.09.13引用格式：许.城际铁路沿线土地综合开发收益反哺策略研究J.铁道运输与经济，2023，45(9)：89-95.XU Zhe.Study on Back Feeding Strategy of Comprehensive Land Development Income of Intercity RailwaysJ.Railway Transport and Economy，2023，45(9)：89-95.-89许喆 城际铁路沿线土地综合开发收益反哺策略研究0引言2013年，国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见(国发201333 号)文件提出“地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展”。文件从国家层面提出盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，首次提出通过土地综合开发收益支持铁路，为铁路资金来源开启了新思路1-2。2014年国务院办公厅印发的关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见(国办发201437 号)明确了实施土地综合开发的基本原则，为实施铁路沿线土地综合开发提供了政策支撑。国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460 号)文件提出“向地方政府和社会资本方放开城际铁路、市郊铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权”，在探索铁路投融资模式的过程中明确了服务于城市之间的城际铁路、市郊铁路等地区级的铁路可由地方政府和社会资本承担3-4。2019年，国务院办公厅印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，进一步下放城际铁路主导权，明确提出“城际铁路、市域(郊)铁路、支线铁路、铁路专用线的建设、养护、管理、运营等具体执行事项，由地方实施或由地方委托中央企业实施”5。2021 年，国务院办公厅转发关于进一步 做 好 铁 路 规 划 建 设 工 作 的 意 见 (国 办 函202127 号)提出“分类确定投资主体，对于城际铁路建设运营明确以有关地方和企业出资为主，中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)要为项目业主办理与国家铁路接轨手续提供更便利条件”。从我国铁路投融资体制改革历程来看，投资主体多元化与投资方式多样化可以有效拓展铁路资金来源，为实施铁路投融资措施创新提供更多思路。近年来，国家重视土地综合开发对铁路的支持，一方面对于既有铁路支持存量土地盘活，以土地开发收益反哺铁路，另一方面对于新建铁路按照站点周边50100 hm2综合开发用地配给用地指标，支持铁路分享沿线土地增值收益。1现有收益反哺模式分析梳理近年来铁路(含部分城市轨道交通)项目在沿线土地综合开发方面的主要做法，发现各地政府在土地管理制度方面存在一定差异，在铁路沿线土地综合开发实施方面既遵循国家相关政策规定，同时又存在操作性差异。通过对典型城市综合开发实施措施的梳理及归纳分析，按照铁路公司在土地综合开发项目中的参与程度划分，可以将土地综合开发收益反哺模式划分为强关联、中关联、弱关联3种模式。（1）强关联模式。土地综合开发主体和铁路建设主体一致，铁路公司不仅承担铁路建设任务，同时深度参与车站周边综合开发用地的前期规划设计、拿地和开发工作，通过发挥车站建设优势与地方政府就土地开发形成合作机制。2017年，北京市发展和改革委员会关于京津冀城际铁路土地综合开发有关问题的函(京发改2017768号)支持京津冀城际铁路建设，明确了铁路建设红线范围内用地可通过协议出让方式，红线周边毗邻地区用地可通过带条件招拍挂方式供地。在具体政策支持下，城际铁路新航城站一体化开发项目可参照北京地铁车辆段一体化开发模式获得3部分收益返还：一是车站上盖平台的土地一级开发成本分摊铁路部分征地拆迁成本、铁路建设成本；二是土地出让后，政府将土地出让金溢价部分返还铁路公司；三是铁路公司直接参与上盖二级开发，获取开发利润6。深圳市政府将深圳地铁二期、三期沿线及上盖配套的土地以土地使用权作价出资方式注入深圳市地铁集团有限公司，并将配套土地资源形成的现金流用以解决地铁建设的资金及折旧、利息等需求，深圳地铁作为土地使用权产权人，通过实施物业开发获取开发经营收益7。（2）中关联模式。土地综合开发主体和铁路建设主体相分离，铁路公司主要配合地方政府编制土地综合开发方案并圈定相应规模配套综合开发用地，地方政府主导站点周边综合开发用地的规划调整、土地整理等事宜，统筹站点周边综合开发用地的供地时序，按协议约定周期将土地综合开发收益拨付铁路公司。石衡沧港城际铁路(石家庄黄骅港)衡水黄骅港段依据河北省土地综合开发管理-90许喆 城际铁路沿线土地综合开发收益反哺策略研究办法，由铁路公司与沧州、衡水两地政府协商，按照站均50 hm2，大站不超过100 hm2用地，圈定沿线综合开发用地，并将综合开发用地同铁路建设用地一并组卷报批，实施规划调整。同时，铁路公司与地方政府签订土地综合开发框架协议，约定综合开发用地按照市场化方式供应，政府将土地出让收入扣除土地收储等必要成本和国家规定各类刚性计提后取得的政府土地出让净收益返还铁路，铁路公司在地方政府实施综合开发用地规划调整、土地整理、项目招商过程中给予协助配合。（3）弱关联模式。新建铁路项目与土地综合开发相分离，在项目整体投融资方案通过的基础上，地方政府自行制定土地综合开发方案并完全主导站点周边规划调整、土地整理和招商供地等事宜，负责土地出让收益的归集并专项用于铁路建设。天津市2008年开征铁路建设费，对招拍挂出让的经营性建设用地使用权按每平方米100元征收铁路建设费，铁路建设费专项用于铁路等基础设施建设，由市财政局根据铁路建设费收缴情况及项目需要核拨资金，2015年天津市将征收标准调整为每平方米200元。2019年天津市出台城市轨道交通土地综合开发实施意见，明确轨道沿线综合开发用地由政府负责规划和土地储备，市、区财政部门负责筹集综合开发用地政府土地出让净收益，资金注入城市轨道交通发展专项资金账户用于支持轨道建设。2问题分析2.1土地综合开发收益与城际铁路资金需求的细分与匹配关系土地综合开发收益是