城乡建设用地增减挂钩政策演变、创新模式与优化路径.pdf

土地经济研究2 0 2 2(2):1 9 9 2 2 0J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:肖颖,范业婷,李权荃,等.城乡建设用地增减挂钩政策演变、创新模式与优化路径J.土地经济研究,2 0 2 2(2):1 9 9 2 2 0.X I A OY i n g,F A NY e t i n g,L IQ u a n q u a n,e t a l.E v o l u-t i o n,i n n o v a t i o np a t t e r n a n do p t i m i z a t i o np a t ho f t h e p o l i c y o f t h e l i n ko f i n c r e a s e a n dd e c r e a s eo f u r b a n-r u r a l c o n s t r u c t i o n l a n dJ.J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s,2 0 2 2(2):1 9 9 2 2 0.城乡建设用地增减挂钩政策演变、创新模式与优化路径蠭肖颖1,范业婷2,李权荃3,应苏辰3,石师3,金晓斌3(1.江苏省土地开发整理中心,江苏 南京2 1 0 0 2 4;2.南京财经大学公共管理学院,江苏 南京2 1 0 0 2 3;3.南京大学地理与海洋科学学院,江苏 南京2 1 0 0 2 3)摘 要 城乡建设用地增减挂钩政策是我国特有的一项城乡土地管理制度,是保障耕地与城市发展的重要政策工具,也是推动脱贫攻坚、生态文明建设的重要补充手段。本研究立足于乡村振兴和城乡融合发展的战略背景,梳理增减挂钩政策演变历程,厘清增减挂钩政策创新模式,探究增减挂钩政策障碍及其优化路径,以期推动完善增减挂钩政策,促进城乡要素合理流动,为城乡融合发展更好提供资源保障。研究结果表明:(1)增减挂钩政策演变主要历经了政策萌芽与形成、政策实施与拓展和政策创新与制度完善等三个主要阶段,探索形成了重庆“地票交易”、成都“拆院并院”、河南“宅基地复垦券”、“广东地券”等典型模式;(2)从当前实践来看,增减挂钩政策实施主要面临政策配套不足、政策目标偏差、政策执行偏颇和监督机制缺失等障碍因素,未来需要进一步加强规划并完善相关政策配套、明确目标并建立公众参与机制、因地制宜并完善收益分配机收稿日期:2 0 2 2 1 0 1 8基金项目:江苏省自然资源科技计划项目(2 0 2 1 0 0 6)。作者简介:肖颖(1 9 7 9),女,江西吉安人,高级工程师。主要研究方向为土地整理、不动产登记等。E m a i l:3 4 3 8 0 7 1 9 7 q q.c o m。通讯作者:金晓斌(1 9 7 4),男,甘肃兰州人,博士,教授,博士生导师。主要研究方向为土地利用与国土整治。E m a i l:j i n x b n j u.e d u.c n。制、重视技术并强化保障监督机制。关键词 城乡建设用地增减挂钩;政策演变;创新模式;政策障碍;优化路径1 引言改革开放4 0余年来,中国城镇化发展迅速,城镇化率提高了4 0多个百分点,年均提高约1个百分点1。然而,城镇化的快速发展导致城镇建设用地盲目扩张和无序蔓延,过度侵占耕地甚至是优质耕地,造成耕地大量流失,资源利用效率低下。第三次全国国土调查成果显示,全国建设用地总量4 0.8 7万k m2(6.1 3亿亩),较第二次全国国土调查时增加8.5 3万k m2(1.2 8亿亩),增幅达2 6.3 8%;城镇建设用地总规模达到1 0.3 3万k m2(1.5 5亿亩),一些地方存在大量低效和闲置土地2;村庄用地总规模达2 1.9 3万k m2(3.2 9亿亩),总量较大、布局不尽合理。2 0 0 4年,城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)政策被正式提出,其目的是在控制建设用地总量的前提下,通过城乡土地要素统筹,缓解耕地资源保护和经济发展占用耕地的矛盾,是我国严格的土地用途管制体系下的一项重要制度设计34。根据 城乡建设用地增减挂钩试点管理办法(国土资发2 0 0 81 3 8号)规定,城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。增减挂钩是保障耕地与城市发展的重要政策工具,也是推动脱贫攻坚、生态文明建设的重要补充手段56。新时期生态文明建设战略和耕地占补平衡“占优补优概念”的提出,对增减挂钩中补充耕地的质量和生态效益、实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护提出了新要求。2 0 1 8年3月,国务院办公厅印发 跨省域补充耕地国家统筹管理办法 和 城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法。其中,跨省域补充耕地国家统筹管理办法 明确提出,“跨省域补充耕地国家统筹应以土地整治和高标准农田建设新增耕地为主要来源,先建成再调剂,确保统筹补充耕地数量不减少、质量不降低”;城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法 强调增减挂钩指标跨省域调剂必须遵循“区域统筹,精准扶贫”的原则,探索“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标在002土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)东西部扶贫协作和对口支援框架内开展的交易7,鼓励利用深度贫困地区增减挂钩的盈余指标支持地区建设,并将指标调剂收入优先用于深度贫困地区的发展和乡村振兴战略的实施。增减挂钩政策作为一项城乡土地管理制度,充分体现了中国特色。众多学者从发展背景、形成机制、运作模式、效益评价等方面对增减挂钩政策开展了一系列理论与实践研究,旨在更好推动增减挂钩政策的完善,规范增减挂钩试点实践。王振波等认为城乡建设用地增减挂钩政策推动下的城乡建设用地置换有望破解城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城乡建设用地“双增”严重占用耕地等问题8。姚树荣和龙婷玉认为城乡建设用地增减挂钩可以有效解决精准扶贫面临的土地与资金困境,但也存在着一定的局限性9。顾汉龙等通过对比重庆市指标周转模式和地票交易模式,以期更深入地了解重庆市城乡建设用地增减挂钩政策的实施情况,并为全国其他试点区域进行模式创新提供参考1 0。上官彩霞等基于江苏省“万顷良田建设”项目区农户调研数据,采用结构方程模型分析了城乡建设用地增减挂钩政策实施对农民福利的影响1 1。赵芸逸等以湖北省的五个增减挂钩项目作为研究对象,从经济、社会、生态三方面综合测度政府主导模式和市场主导模式下各项目在挂钩实施前后效益的隶属度1 2。已有研究更多聚焦增减挂钩具体实践案例、实践模式与实践效果,较少从理论层面关注增减挂钩演变逻辑,对增减挂钩典型模式的系统性总结略显不足,并且仍需进一步挖掘增减挂钩政策的深层次障碍及其优化路径,以进一步完善政策的理论框架、提升政策的实践价值。经过十多年的实践探索,全国各地已经形成了包括天津“宅基地换房”、重庆市“地票”交易、成都“拆院并院”等在内的多种增减挂钩实践模式,增减挂钩政策在促进节约集约用地和城乡统筹发展中发挥了重要作用1 0,1 31 4。2 0 1 9年1 2月,自然资源部印发的 关于开展全域土地综合整治试点工作的通知(自然资发2 0 1 91 9 4号)明确提出,经全域土地综合整治验收后节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策,可在省域范围内流转。2 0 2 2年中央一号文件提出,要继续开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂,推动脱贫地区帮扶政策落地见效。在此背景下,本研究立足于乡村振兴和城乡融合发展的战略背景,梳理增减挂钩政策演变历程,厘清增减挂钩政策创新模式,探究增减挂钩政策障碍及其优化路径,以期推动完善增减挂钩政策,促进城乡要素合理流动,为城乡融合发展更好提供资源保障。102城乡建设用地增减挂钩政策演变、创新模式与优化路径2 城乡建设用地增减挂钩政策演变历程增减挂钩政策是耕地占补平衡政策的有益延续与具体体现,是国家为兼顾耕地保护和经济发展、统筹城乡发展用地需求而衍生的一项制度供给。1 9 8 6年3月,中共中央、国务院印发的 关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知(中发1 9 8 67号)第一次正式将耕地保护作为我国的基本国策。1 9 8 6年6月通过的 中华人民共和国土地管理法 强调“特殊保护耕地、严格控制建设用地”和“优化市场配置、构建城乡统一建设用地市场”并重的管理制度,土地管理工作自此进入有法可依阶段。为此,本研究将增减挂钩政策起点拟定为1 9 8 6年,系统梳理政策的演变历程,主要包括三个阶段:(1)政策萌芽与形成阶段(1 9 8 62 0 0 4年);(2)政策实施与规范阶段(2 0 0 52 0 1 3年);(3)政策创新与完善阶段(2 0 1 4年至今),如图1。?图1 城乡建设用地增减挂钩政策演变历程2.1 政策萌芽与形成阶段(1 9 8 62 0 0 4年)1 9 8 6年,我国将耕地保护确定为基本国策,同年国家土地管理局成立后,提出要控制因农业结构调整占用耕地的行为1 5。1 9 9 1年,国务院制定的 中华人民共和国土地管理法实施条例 提出要严格控制建设用地占用耕地指标。2 0世纪9 0年代后期,一些地方为解决城镇和工业园区发展所需建设用地不足的问202土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)题,相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法来盘活城乡存量建设用地1 61 8。1 9 9 9年,原国土资源部提出土地置换和指标折抵两项政策,下放土地规划权,赋予地方创新空间,激发地方政府参与土地整理的积极性2。2 0 0 0年6月,中共中央、国务院印发 关于促进小城镇健康发展的若干意见(中发2 0 0 01 1号),提出“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的,可在建设用地计划中予以适当支持”“要严格限制分散建房的宅基地审批,鼓励农民进镇购房或按规划集中建房,节约的宅基地可用于小城镇建设用地”1 7,适时引导小城镇健康发展,加快农村改革与发展。随后,原国土资源部印发 关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知(国土资发2 0 0 03 3 7号),第一次明确提出建设用地周转指标概念1 9,建设用地主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”,对试点小城镇“可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标,用于实施建新拆旧”1 71 8。2 0 0 4年1 0月,国务院发布的 关于深化改革严格土地管理的决定(国发2 0 0 42 8号)明确指出“实行最严格的土地管理制度,是中国人多地少的国情决定的,也是贯彻落实科学发展观,保证经济社会可持续发展的必然要求”。该文件第十条明确提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”,增减挂钩政策由此正式形成。2.2 政策实施与规范阶段(2 0 0 52 0 1 3年)2 0 0 5年,原国土资源部印发 关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见,开启了“增减挂钩”地方试点的序幕。2 0 0 6年4月,原国土资源部将山东、天津、江苏、湖北、四川五省(市)列为第一批增减挂钩试点区域。2 0 0 8年起,原国土资源部下发 城乡建设用地增减挂钩试点管理办法(国土资发2 0 0 81 3 8号)等政策文件,从国家层面进一步明确了增减挂钩政策的基本内涵以及试点工作的基本原则,要求严格规范城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治工作,强化试点工作的规划引导、严格项目区整体审批、加强周转指标监管、维护农民权益、严格限制增减挂钩试点范围2 0。2 0 0 9年,原国土资源部为改变批准和管理方式,开始将增减挂钩指标纳入年度土地利用计划管理体系,原国土资源部负责确定挂钩周转指标总规模及指标的分解下达,有关省市负责试点项