城市社区基层网格化治理及其法治化路径——基于J市T街道网格化治理的案例研究.pdf

2023 年 8 月河南牧业经济学院学报Journal of Henan University of Animal Husbandry and Economy(总第 36 卷第 201 期)收稿日期:2022-12-20作者简介:卢毅(1997),男,河南济源人,吉林大学法学院博士生。在党的多次会议及其文件中,该命题多次被提到。如党的十八届三中全会提出,要“创新社会治理体制,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台”;党的十九届四中全会提出,要“构建基层社会治理新格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,健全社区管理和服务机制,推行网格化管理和服务”;党的二十大提出,要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。政法与社会城市社区基层网格化治理及其法治化路径 基于 J 市 T 街道网格化治理的案例研究卢毅吉林大学 法学院,吉林 长春 130012摘要:随着社会治理精细化程度的不断提高,网格化治理作为创新社会治理的实用方式逐渐得到重视。通过调查 J 市 T 街道网格化治理的应急化实践,发现基层网格化治理无法回避横亘在“社区居民”间小区层面的治理张力,较难解决网格化治理在社区内部的自我循环问题。为了确保基层社区网格化治理的持续运转,城市社区基层网格化治理亟需制度化改造和法治化转型。组织体系及治理资源的稳定化、网格员职责及工作程序的规范化、居民信息及治理经验的数字化构成基层社区网格化治理的制度化机制。在完善网格化治理的目标驱动下,制度化机制需要在法治框架中规范运行。探索网格化治理的法治化路径,需要多元治理主体树立依法治理的理念,推动治理形式迈向三治融合的路径,培育法治社会语境下的治理文化。关键词:基层社区;网格化;社会治理;法治化doi:10.3969/j.issn.2096-2452.2023.04.007中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:2096-2452(2023)04-0047-09一、问题的提出自 20 世纪 80 年代以来,社会转型的风险就已经在中国社会悄然蔓延。城市化建设快速推进增加了城市人口,工业化水平迅猛提升繁荣了城市业态,网络化技术发展提供了科技引擎,社会的异质性、复杂性和不确定性愈加凸显。在 2003 年非典期间,社会治理不足问题就初显端倪。为了更好地应对城市治理滞后问题,2004 年北京东城区政府率先开创了“万米单元网格”的网格化治理模式。但是,网格化治理并没有得到全国层面的重视。党的十八大以来,习近平总书记在多份报告和文件中强调改进和创新社会治理方式,关注基层治理资源,推进网格化治理。网格化治理迎来了崭新的发展阶段。在地方政府响应党中央创新社会治理方式建设过程中,网格化社会治理着实发挥了迅速解决问题的积极作用,从而在各地获得发展。与此同时,针对网格化治理的研究也逐渐增多,涉及政治学、74城市社区基层网格化治理及其法治化路径社会学和法学等多个学科。在法学领域,关于网格化治理的研究具有不同方面的侧重与解释路径,有学者呈现城市网格化治理的体系构建维度1,有学者呈现网格化治理的理论内涵维度2,有学者呈现网格化治理的技术建设维度3,有学者呈现网格化治理的资源下沉维度4,有学者呈现网格化治理的基层执法维度5。可以说,既有研究从法学视角出发,基于法治化语境去审视网格化治理,已经取得了较大的理论与实践进展。然而,值得注意的是,中国社会治理区域多元广阔,各地社会治理环境错综复杂,社会突发风险瞬息万变,基层治理需求和标准不断提升。面对如此现实,既有研究仍然存在一些不足。第一,主要关注网格化治理的常规运作,缺少从应急视角下观察网格化治理的运作实践;第二,侧重从宏观层面研究网格化治理的价值和作用,缺乏从中微观层面对社区内部网格化治理进行制度构建;第三,主要基于网格化治理的外部因素谈法治化,却较少研究网格化治理制度本身该如何实现法治。网格化治理的关键在于基层。作为法治社会建设的主要场域,基层运行有其独有的限制性特征6。加强基层社区治理制度建设,有助于直面基层现实困境,推进法治社会的建设和发展。在法治国家、法治政府和法治社会一体建设过程中,探讨网格化治理,具有重要的理论意义和实践价值。在理论层面,将网格化治理置于法治社会的宏观背景中来考量。为推进网格化治理法治化,在学术上的论证仍然需要补充。在实践层面,网格化治理法治化构建是一个过程,要从网格化治理的法治路径予以展开。网格化治理模式以技术平台为支撑,以信息收集为基础,关注重点问题、重点隐患和重点人员7。在法治社会背景下,城市基层社区网格化治理法治化依然停留在理想描摹的阶段,如何具体展开仍待进一步研究。为了更好地回应数字社会和风险社会的网格化治理现实,文章基于 J 市 T 街道网格化治理实践的典型案例,呈现网格化治理基本满足城市基层局部社区实际需要的法治探索,进而深入探究基层社区网格化治理背后的制度逻辑和法治路径。基于此,文章主要归纳和总结网格化治理在应急状态下的实践经验与教训,思考城市基层社区网格化治理的内部制度构建,提出基层社区网格化治理的法治化路径。二、基层社区网格化治理的应急化实践基层社区网格的价值在于利用,需要经受实践的检验方可转化为有效的治理方式与治理能力。虽然基层公共事务复杂程度与日俱增,基层社会治理工作越来越多地呈现出不确定性和艰巨性,但是我国基层社区网格化治理模式在应对日常工作时依然运转良好8。然而,疫情防控造成的紧急且复杂事态对我国基层社区网格化治理的传统结构提出了严峻挑战9。为了在应急化事态下实现对基层社区的全面、及时和有效治理,需要不断优化网格化治理模式。J 市 T 街道网格化治理面临紧急状态仍能积极应变,在疫情时期筑牢了基层防线,有效遏制了疫情的进一步扩散。1.网格化治理模式的历史演进2012 年,J 市在城市社区管理方面,以加强和创新社会管理为契机,着力破解城市管理的体制性、机制性障碍,多策并举推进“城中村”的社区化融合,推进社区网格化管理试点工作。根据 J 市市委关于加强和创新社会管理的意见 有关要求,J 市民政局在广泛征求意见的基础上,起草并出台了J市人民政府关于推进城市社区网格化管理的意见和J 市人民政府办公室关于推进村民委员会改社区居民委员会工作的意见,逐步开展城市社区网格化管理工作。在具体操作方面,首先,对社区进行分类分级。J 市把市区原有的 23 个社区和 56 个城中村,规划整合为 25 个城市大社区。与此同时,结合全市社区的规律特点,划分为商居融合型、校居融合型、企居融合型、村居融合型、村村融合型 5大类型。其次,优化利用本土治理资源。T 街道位于市区中心,商贸业发达,被规划为商居融合型社84参见 2013 年 6 月 19 日J 市民政局关于印发 2012 年民政工作总结的通知,http:/ 2022 年 10 月 16 日。这 5 种类型分别指的是:以商贸业和城中村居委会为代表的商居融合型;以高等院校、学校、住宅小区和城中村居委会为代表的校居融合型;以大型企业和城中村居委会为代表的企居融合型;以城中村和住宅小区为代表的村居融合型;以纯城中村为代表、地处城乡接合部的村村融合型。城市社区基层网格化治理及其法治化路径区。T 街道充分利用原有社区和城中村居委会、商贸城物业管理等资源,试点建设“一体三站”,即 1个社区主体和 3 个便民服务站社区模式。最后,推动社区管理网格化。J 市将 21 个社区划分为 235 个责任网格,T 街道内社区被相应划为若干网格。T街道内 S 社区作为 4 个首批试点社区之一,要求网格员开展每日座谈,对提出的意见限期办结,同时建立居民代表制度,及时应对突发问题。在网格初步建立以后,J 市网格化治理模式不断经历实践检验。起初,为了实现市委、市政府提出的争创全国文明城市的目标,根据J 市创建全国文明城市工作三年规划的要求,自 2012 年开始逐步运行网格化机制,后于 2015 年顺利被评选为全国文明城市。由于文明城市 3 年评比一次,并且需要符合全国文明城市测评体系的指标要求,促使 J 市整个网格化管理的日常运作制度逐步得以建立。随后,J 市积极投入国家产城融合示范区建设,并于 2017 年 3月正式获得了建设国家产城融合区的许可。于是,J市 T 街道持续加大基层社区建设投入,构建了相对完善的网格化治理体系。近年来,基层网格化治理的重要任务是疫情防控,J 市 T 街道在原有的网格化建设上,进一步向基层小区延伸了触角,迅速搭建了街道、社区、小区、楼幢四级网格化防控管理模式。在疫情的常态化防控中,J 市 T 街道网格化治理模式难免存在不足,但仍然发挥着相对精细的治理作用。2.网格化治理模式的操作流程2020 年以前,J 市网格化治理模式在全域范围内整体推行至社区一级,整体特征如下。第一,在制度运作上仍然呈现科层制属性,市政府负责人分包“大网格”,街道办事处负责人分包“中网格”,社区居委会负责人分包“小网格”。三级网格逐级分解,市级指令街道,街道指令社区,社区推进落实。第二,在责任范围上践行属地管理模式,J 市各级政府落实属地管理原则,将原有行政辖区转化为标准网格,各负其责、各管其块的同时,加强信息沟通与资源协调,打破区域壁垒。第三,在激励机制上严格修订奖惩标准,J 市各级政府将网格化治理工作成效纳入服务型政府建设的常规指标,初步制定相应考核标准,规范网格化治理。由此可见,网格化治理方案和措施随着 J 市的各项核心工作推行而不断演进,并逐渐形成了经得起日常评比活动检验的体系化机制。然而,在紧急状态下需要展开的精细化防控,仍是对基层社区网格化治理能力的考验。面对此次疫情,J 市 T 街道率先在全市范围内将网格化治理落实到楼幢一级,并在小区一级设置了组织协调机构,为其他街道提供了有益的网格化精细治理经验。具体而言,J 市 T 街道以“社区小网格+小区临时党支部+区块网格员+单幢楼楼长+社会志愿者”模式进行疫情防控。首先,J 市 T 街道根据以往网格化治理的基层经验,采取自上而下动员和自下而上申请相结合的方式,采取小区申请社区支持街道审批的方式,在小区内组建临时党支部,执行基层党委的防控安排,负责小区内外的宣传动员、通行管理、物资配送、重点人员监测等重要工作。其次,在组织体系上进一步细化。小区临时党支部第一书记一般为社区指定的小区网格长,其下根据小区大小和人数多寡设置区块网格员,区块网格员直接对接临时党支部内相关负责人。在大型小区某一区域范围内,区块网格员主要负责联络单幢楼楼长(单幢网格员),发挥信息员联络员的作用。在先前已有的“形式楼长制”框架内,发挥楼长联系群众的作用,积极做好每一楼幢的疫情排查和管理工作。再次,在临时党支部的统筹下,辖区党员、区块网格员、单幢楼楼长共同发挥先锋作用和动员作用,吸纳小区积极分子、学生团员和社会志愿者等形成一支稳定的疫情管理队伍,帮助临时党支部进行较长时间的小区疫情防控工作。最后,临时党支部在执行防控预案的过程中,积极落实网格员制度,将原有的楼长转化为网格员,并在每幢楼前公示各级网格员名单和联系方式,同时,邀请单个楼幢的居民进入常态化通讯群组,保持常态化沟通和联络。3.网格化治理模式的运行效果J 市 T 街道网格化治理的模式基本实现了基层政府与群众的良性互动,对于基层社会治理而言意义较大。首先,J 市 T 街道以社区为基础搭建的四级网格员机制,完善了网格化制度的基层实践,从94参见 2012 年 7 月 14 日 H 省人民政府门户网站发布地方要闻,https:/ 2022年 10 月 18 日。城市社区基层网格化治理及其法治化路径而有助于真正实现精细化治理。其次,J 市 T 街道基层小区贯彻落实党的领导,在小区层面构建以临时党支部为核心的组织平台,盘活了小区一级的组织力量,推动既有的网格化治理机制实现创新发展。最后,J 市 T 街道构筑了群众防线,发挥了人民群众的星火力量,在紧急状态下落实了小区“最后一公里”的治理,使得小区的多元治理格局实质性地向前迈进了一步。基于 J 市 T 街道在紧