当事人申请行政程序重开权利的检视与完善.pdf

华 南 理 工 大 学 学 报（社 会 科 学 版）第卷 第期 年月（）收 稿 日 期：基 金 项 目：国 家 社 科 基 金 青 年 项 目“瑕 疵 行 政 协 议 类 型 重 塑 及 其 裁 判 规 则 研 究”（）。作 者 简 介：刘 欣 琦（），女，博 士，讲 师，硕 士 生 导 师，研 究 方 向 为 行 政 法 与 行 政 诉 讼 法。段 妍 霖（），女，硕 士 研 究 生，研 究 方 向 为 行 政 法 与 行 政 诉 讼 法。在 德 国 行 政 程 序 法 中 有 广 义 行 政 程 序 重 开 与 狭 义 行 政 程 序 重 开 的 内 容，广 义 行 政 程 序 重 开 是 指 德 国 行 政 程 序 法 第 四 十 八 条 和第 四 十 九 条 的 内 容，即 行 政 机 关 有 权 撤 销 或 废 止 某 一 行 政 行 为；狭 义 行 政 程 序 重 开 专 指 德 国 行 政 程 序 法 第 五 十 一 条 的 内 容，指 当事 人 有 权 向 行 政 机 关 申 请 行 政 程 序 重 开，本 文 的 研 究 对 象 为 狭 义 行 政 程 序 重 开。参 见 王 建 设 诉 兰 考 县 人 民 政 府 不 履 行 法 定 职 责 案，最 高 人 民 法 院（）最 高 法 行 申号 行 政 裁 定 书。下 述 简 称“王 建 设 案”。法学 当事人申请行政程序重开权利的检视与完善刘 欣 琦，段 妍 霖（湘 潭 大 学 法 学 院，湖 南 湘 潭）摘要：在 促 进 行 政 争 议 实 质 性 化 解 的 时 代 背 景 下，以 已 过 起 诉 期 限 为 程 序 标 的 的 行 政 程 序 重 开 制 度具 有 重 要 意 义。然 而，行 政 程 序 重 开 制 度 自“王 建 设 案”引 入 后 在 实 践 中 存 在 参 差，原 因 在 于 对“当 事 人 申 请 行 政 程 序 重 开 是 否 属 主 观 公 权 利”的 认 知 存 在 分 歧。从 主 观 公 权 利 理 论 和 我 国 司 法 实 践现 实 需 求 出 发，宜 将 当 事 人 申 请 重 开 权 定 位 为 一 项 主 观 公 权 利。基 于 此，在 具 体 的 制 度 设 计 方 面，对于 当 事 人 的 重 开 申 请，行 政 机 关 应 当 分 形 式 审 查 和 实 质 审 查 两 个 阶 段 进 行 处 理，当 事 人 则 可 以 根 据 行政 处 理 决 定 提 起 履 行 之 诉 或 撤 销 之 诉；对 人 民 法 院 而 言，应 以 行 政 程 序 重 开 处 理 决 定 而 非 原 行 政 行 为为 审 判 标 的，辨 明 行 政 处 理 决 定 的 性 质，理 清 具 体 案 件 中 的 法 院 审 查 规 则。关 键 词：行 政 程 序 重 开；主 观 公 权 利；行 政 处 理 程 序；司 法 审 查 规 则中 图 分 类 号：文 献 标 志 码：文 章 编 号：（）：一、引 言行 政 程 序 重 开 制 度 源 于 德 国 行 政 程 序 法 第 五 十 一 条，是 指 行 政 机 关 基 于 人 民 申 请，在 特 定 事 由满 足 情 况 下 通 过 开 启 一 个 新 行 政 程 序，对 一 个 已 逾 法 定 救 济 期 限 的 原 行 政 处 分 所 决 定 的 事 件 重 新 进 行 实 体审 查，进 而 决 定 是 否 撤 销、废 止 或 变 更 原 行 政 处 分 的 一 种 程 序 历 程。目 前，我 国 法 律 尚 未 规 定 统 一 的行 政 程 序 重 开 制 度，但 司 法 实 践 已 走 在 前 列，年 最 高 人 民 法 院 在“王 建 设 案”裁 定 内 容 中 首 次 引 入“行 政 程 序 重 开”这 一 制 度。基 于 行 政 程 序 重 开 制 度 特 殊 的 程 序 标 的 已 过 起 诉 期 限 的 行 政 行 为，其能 够 有 效 规 范 我 国“信 访 不 信 法”的 司 法 实 践 现 状，促 进 行 政 争 议 的 实 质 性 化 解，行 政 程 序 重 开 制 度 也能 够 成 为 当 事 人 维 护 自 身 权 利 的 有 效 救 济 途 径。然 而，目 前 我 国 实 践 中 行 政 机 关 应 对 当 事 人 的 重 开 申 请 存 在 不 同 的 处 理 方 式 和 处 理 决 定，司 法 机 关 审查 规 则 及 判 决 方 式 也 存 有 差 异。对 于 实 践 中 的 乱 状，有 学 者 认 为 问 题 的 根 源 在 于 现 行 成 文 法 缺 失 对 行 政 程序 重 开 制 度 的 规 定，但 这 也 只 是 立 法 层 面 的 分 析，没 有 触 及 当 事 人 申 请 重 开 制 度 的 根 本，当 事 人 申 请重 开 制 度 最 关 键 的 问 题 在 于 是 否 承 认 当 事 人 重 开 申 请 权 的 主 观 公 权 利 特 质。本 文 将 立 足 于 我 国 司 法 实 践 现状，试 图 结 合 德 国 行 政 程 序 重 开 原 理 以 及 主 观 公 权 利 理 论 的 内 容，框 定 当 事 人 申 请 重 开 制 度 的 理 论 基 础，并 在 此 基 础 上 解 决 当 事 人 申 请 行 政 程 序 重 开 面 临 的 实 践 难 题。第期刘 欣 琦 等：当 事 人 申 请 行 政 程 序 重 开 权 利 的 检 视 与 完 善 二、实践现状：行政程序重开运行存在参差实 践 是 检 验 真 理 的 唯 一 标 准，一 项 制 度 是 否 起 到 应 有 的 作 用，与 实 践 是 否 存 在 龃 龉 等，都 必 须 从 实 践中 寻 找 线 索。本 文 在 北 大 法 宝 案 例 数 据 库 中，以“行 政 程 序 重 开”“重 开 行 政 程 序”“行 政 程 序 重 启”“重 启 行 政 程 序”为 关 键 词 进 行 搜 索，得 到 相 关 案 例 共件，筛 去 无 关 案 例 并 进 行 类 案 合 并 后 共件。通 过 案 例 整 理 发 现 面 对 当 事 人 重 开 行 政 程 序 的 申 请，行 政 机 关 存 在 不 同 的 处 理 方 式 及 处 理 决 定，司 法审 查 的 规 则 及 内 容 也 不 尽 相 同。（一）行 政 处 理 方 式 及 处 理 决 定 的 差 异行 政 机 关 应 对 当 事 人 的 重 开 申 请，存 在 肯 定 或 否 认 当 事 人 重 开 申 请 权 两 种 观 点。否 认 当 事 人 行 政 程 序重 开 申 请 权 的 行 政 机 关，对 于 当 事 人 的 申 请 多 以 其 申 请 无 事 实 和 法 律 依 据 为 由 不 予 答 复。如“刘 子 洋案”中，申 请 人 刘 子 洋 向 行 政 机 关 提 出 申 请 要 求 撤 销 股 权 转 让 和 公 司 登 记 的 行 政 行 为，行 政 机 关 未 对 申请 人 的 请 求 作 出 回 复，也 未 解 释 未 予 答 复 的 原 因。在 庭 审 中 被 告 行 政 机 关 表 示，其 作 出 的 原 行 政 行 为（撤 销 股 权 转 让 和 公 司 登 记 的 行 政 行 为）合 法，且 认 为 原 告 请 求 履 行 撤 销 登 记 职 责 并 要 求 被 告 承 担 其 损 失的 请 求“无 任 何 事 实 依 据 及 法 律 依 据”。也 有 部 分 行 政 机 关 以 其 无 重 开 行 政 程 序 之 权 力 为 由 不 予 答 复，如“穆 韦 达 案”中，当 事 人 为 某 公 司 法 定 代 表 人 和 股 东，年 该 公 司 被 第 三 人 注 销 登 记。当 事 人 认 为 此注 销 登 记 系 第 三 人 提 供 虚 假 材 料、采 取 欺 诈 手 段、隐 瞒 重 要 事 实 取 得。年，当 事 人 曾 提 起 行 政 诉 讼要 求 撤 销 注 销 登 记 的 行 政 行 为，法 院 以 已 过 起 诉 期 限 为 由 驳 回 起 诉。当 事 人 于年 向 被 告 提 出 申 请，要 求 撤 销 原 行 政 行 为。行 政 机 关 对 当 事 人 的 申 请 未 作 答 复，当 事 人 就 此 提 起 行 政 诉 讼。行 政 机 关 在 庭 审 中表 示 涉 案 行 政 行 为“受 生 效 裁 判 所 羁 束，我 局 无 权 更 改”，该 案 行 政 机 关 实 质 上 认 为 当 事 人 并 无 重 开 申 请权。相 似 案 件 还 有“宏 馨 公 司 案”，宏 馨 公 司 请 求 行 政 机 关 撤 销 行 政 登 记，行 政 机 关 以 相 关 法 律 规 范“没 有 关 于 撤 销 登 记 的 规 定，法 无 授 权 即 禁 止”为 由 拒 绝 撤 销 原 行 政 登 记。对 于 肯 定 当 事 人 重 开 申 请 权 的 情 形，由 于 我 国 尚 未 有 成 文 的 重 开 案 件 行 政 处 理 程 序 规 定，这 里 以 德 国“二 阶 段”行 政 处 理 程 序 为 理 论 基 础，对 我 国 实 践 现 状 进 行 分 类。德 国“二 阶 段”行 政 处 理 程 序 包 括：一为 行 政 程 序 之 是 否 重 开，即 形 式 审 查，对 当 事 人 的 申 请 是 否 符 合 法 定 要 件 进 行 审 查。这 些 要 件 包 括：首先，必 须 是 以 一 定 事 由 为 基 础（行 政 行 为 所 依 据 的 事 实 或 法 律 情 况 已 作 出 有 利 于 相 对 人 的 变 更）。其 次，当 事 人 不 得 有 重 大 过 失。最 后，当 事 人 请 求 重 新 进 行 行 政 程 序 也 有 时 间 上 的 限 制（申 请 须 在个 月 内 提出），当 事 人 还 应 有 必 要 的 证 据 证 明 其 申 请。二 为 重 开 后 之 审 理 与 决 定，即 实 质 审 查，行 政 机 关 重 新 进 行实 体 审 查 并 作 出 对 原 决 定 予 以 维 持 或 变 更 的 新 的 实 体 决 定。在 此 基 础 上，我 国 实 践 中 肯 定 当 事 人 重 开 申 请 权 的 可 分 为 两 种 情 况：一 种 情 形 是 行 政 机 关 接 收 当 事 人本 文 涉 及 的 行 政 程 序 重 开 案 件，是 指 原 行 政 行 为 已 过 起 诉 期 限，当 事 人 对 原 行 政 行 为 合 法 性 存 在 质 疑，向 行 政 机 关 提 出 重 新 审 查 案 件合 法 性 的 案 例。这 里 不 可 避 免 地 涉 及 行 政 程 序 重 开 的 程 序 标 的，行 政 程 序 重 开 的 程 序 标 的 是 指 重 开 程 序 所 指 向 的 行 政 行 为 范 围。以 涉案 标 的 是 否 提 起 过 诉 讼 分 类，存 在 两 种 观 点，一 种 观 点 认 为 凡 具 有 形 式 存 续 力 的 行 政 行 为，换 句 话 说，经 法 院 实 体 判 决 的 行 政 行 为，当 事 人 仍 然 可 以 向 行 政 机 关 申 请 程 序 重 开。如 果 当 事 人 的 重 开 申 请 也 符 合 提 起 再 审 的 要 件，此 时 产 生 请 求 权 竞 合，允 许 当 事 人 择 一 行使。此 观 点 认 为 行 政 程 序 重 新 进 行 制 度，不 会 破 坏 行 政 诉 讼 再 审 制 度，也 不 会 影 响 法 院 判 决 的 既 判 力。另 一 种 观 点 认 为 经 过 法 院 实 体审 查 的 行 政 行 为，不 可 申 请 重 开。而 且，指 出 若 允 许 当 事 人 申 请 重 开 行 政 程 序，将 有 悖 于 程 序 经 济 原 则，且 与 针 对 原