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32地方政府持股与城市商业银行经营绩效黄祥钟，黄思华，谢妍灵（福州大学经济与管理学院，福建福州，350108）摘 要：以20102020年111家城市商业银行为研究样本，利用固定效应面板数据模型实证研究政府持股对城市商业银行经营绩效的影响。研究显示：政府持股比例越高，城市商业银行的绩效越差；地方财政压力与政府持股比例之间存在正相关关系，地方财政压力越大则政府持股比例越高；政府持股比例与城市商业银行不良贷款率呈现“U”型关系，当政府持股比例达到最优时（约33%），城市商业银行不良贷款率最低。政府持股在监管更为严格的上市城市商业银行中的影响不显著，对非上市城市商业银行的净资产收益率影响显著为负。为此，优化城市商业银行的股权结构、加强监管力度、促进政府以更加市场化的方式参与银行经营，既有助于城市商业银行发挥服务国家发展目标和实体经济、有效防控金融风险的作用，也有助于城市商业银行保持一定的经营效益，实现高质量发展。关键词：城市商业银行；净资产收益率；不良贷款率；地方财政压力；持股比例中图分类号：F832.1 文献标志码：A 文章编号：2095-2082（2023）03-0032-13一、引言新冠肺炎疫情爆发以来，提升金融业服务实体经济能力成为我国应对疫情的重要政策着力点，“加强金融对实体经济的有效支持”出现在国务院2022 年政府工作报告中。商业银行作为金融体系的重要组成部分，是货币政策传导的重要环节和引导资金进入实体经济的重要媒介，对支持实体经济发挥主导作用。城市商业银行（以下简称“城商行”）是中国银行业机构体系的重要组成部分，其市场定位为“立足地方经济建设、立足中小企业发展、立足城市居民”，已经成为我国地方经济发展的重要支撑。自20世纪90年代起，各地以城市信用社为基础组建城商行，一些城商行以联合重组、跨区域经营、上市等方式实现快速发展。截至2021 年末，全国共有城商行139家，其中境内外上市30家；2021 年末，第13卷第3期 福建江夏学院学报 Vol.13 No.32023年6月 Journal of Fujian Jiangxia University Jun.2023收稿日期：2023-04-03基金项目：福建省哲学社会科学规划项目“双循环新发展格局下福建金融高质量发展的新动能与新机制研究”（FJ2020MJDZ014）作者简介：黄祥钟（1978），男，福建连江人，福州大学经济与管理学院副教授，管理学博士；黄思华（1998），男，福建漳州人，福州大学经济与管理学院硕士研究生；谢妍灵（1998），女，福建永泰人，福州大学经济与管理学院硕士研究生。33全国城商行总资产45.07万亿元，占银行业金融机构总资产的13.35%，而在2003 年，这一比例仅为5.30%a。虽然城商行发展迅猛，但与大型国有商业银行和股份制商业银行相比仍有差距。根据银保监会网站公布的统计数据，2021 年城商行资产利润率0.56%，低于大型国有商业银行（0.92%）和股份制商业银行（0.78%），也低于民营银行（0.93%）和农村商业银行（0.60%）；2021 年城商行不良贷款率1.90%，高于大型国有商业银行（1.37%）、股份制商业银行（1.37%）和民营银行（1.26%）；2021年城商行平均资本充足率13.08%，明显低于大型国有商业银行（17.29%），也略低于股份制商业银行（13.82%）。b银行业机构发展过程中，股权结构是影响其经营绩效的重要因素，2019 年包商银行因信用风险被接管事件和2022 年河南个别村镇银行取款难事件，集中暴露出股权结构导致的风险问题，为城商行稳健经营敲响警钟。地方政府往往是城商行的大股东，甚至是绝对控股股东，股权结构和地方政府的特殊地位衍生城商行公司治理由地方政府主导的特点。表现为在城商行的设立和运行过程中，地方政府主导了城商行的股东结构、高管任免和日常经营活动，从而能够通过对城商行业务经营的影响，将地方经济发展压力转化为对城商行金融资源配置的引导和干预。地方政府作为城商行的实际控制人，可能会成为银行利益的“掠夺”之手，将城商行资金投入政府偏好的特定领域，以推动地方经济发展，而忽视这种行为对银行贷款质量产生的负面影响，从而影响城商行的盈利性和安全性，冲击城商行持续经营能力。总之，地方政府作为股东，城商行绩效自然是地方政府关注点；作为地方经济发展的领导者，地方政府对城商行的干预可能导致城商行绩效下降。这种二元冲突是城商行高质量发展中的主要矛盾所在。如何化解上述矛盾？即如何规范地方政府对城商行的持股行为，更好发挥地方政府在城商行发展中的积极作用、抑制其消极作用？本文拟从银行绩效评价中的经营效益和风险防控两个维度出发，将净资产收益率和不良贷款率作为城商行绩效指标，以全国城商行为研究样本，实证研究政府持股对城商行绩效的影响和作用机制。本文的边际贡献在于，研究揭示了政府持股比例与城商行的绩效之间的非线性关系，并为这种关系提出相对应的解释；通过研究地方财政压力，分析政府持股城商行的动机及对城商行绩效的影响，为完善城商行公司治理、推动城商行高质量发展提供重要依据。二、文献综述与研究假设（一）政府持股比例与银行绩效政府与银行之间的关系研究最早在外国出现。Shlerfer等开创了研究政府股东与银行关系的先河，他发现政府对银行的影响具有两面性，即，既有“帮助之手”也有“掠夺之手”。一方面，政府通过对其他股东的监督防止私人利益侵占银行利益，有利于帮助银行提高效率；另一方面，政府往往会出于自身特定目标的追求，使银行进行一些低效、高风险项目的投资，导致银行效率的下降。1随着我国银行业的不断发展，国外“帮助之手”和“掠夺之手”的思想在我国形成了两种截然不同的观点，即基于发展观点和基于政府干预观点。基于发展观点的学者认为政府对银行的持股将会对银行的效率甚至是整个金融体系的效率造成正面的影响，他们认为政府介入银行日常的经营决策将有利于引导有限的资源流向对整个社会有利的方向，最终促进地方经济的发展，提升银行的经营绩效。例如，Yaseen等研究发现，机构所有权、政府所有权等多数所有权身份与企业绩效存在正向关系2；Haider等研究发现，政府拥有的企业将会面a涉及数据根据万得数据库（Wind）的数据计算所得。b参见银保监会网站：http:/ 年一般公共预算的实际财政赤字率上升到4.89%，在之后面临的新冠疫情中，政府大量发行抗疫国债，使得赤字率再次攀升至6.13%。12这种情况下更是需要金融体系发挥着基础性的资源配置作用，且金融资源能够发挥杠杆效应，有助于投资规模的快速扩大。在财政压力增大的情况下，地方政府有强烈的动机从其他渠道获取资金来弥补预算内财政资金不足，以推动投资的增长。例如，赵尚梅认为，政府一般是通过融资平台来影响城商行的收益水平，为了满足地方资金的需要，会促使资金大量流向地方融资平台，从而影响城商行的信贷资源配置效率13；刘若鸿发现借助融资平台，政府进行大规模的融资活动，导致信贷资源集中配置到地方融资平台，影响城商行的贷款质量14。因此，财政压力会促使地方政府增加对城商行的持股比例。在目前城商行股权结构中，第一大股东近70%是地方政府，政府持有城商行股份50%以上股份的现象也很普遍。cc涉及数据根据万得数据库（Wind）的数据计算所得。35财政压力越大意味着政府要更多地依赖城商行提供融资支持，干预经济的“掠夺”之手作用会更加明显。政府受到的压力越大，越需要商业银行的资金支持来推动新投资和开发新项目，这会影响城商行的信贷资源配置和银行绩效。Yang等从中央与地方关系的角度分析了政府所有权对我国城商行贷款行为的影响，发现地方政府依赖城商行，将其作为地方融资平台，服务于自身特定目标，与中央政府讨价还价，因此，中央政府与地方政府之间存在双重依赖关系，地方政府与城商行之间也普遍存在双重依赖关系，导致银行绩效的下降。15李连友研究发现，财政压力对企业杠杆率有正向影响，会提升企业的经营绩效16；祝继高研究表明，地方政府财政压力会显著影响城商行的信贷资源配置效率，对银行的房地产贷款、中长期贷款甚至贷款的集中度产生影响，并且在财政压力越大的地区，城商行的业绩受到的影响越大17；尹威等认为，在政府持股城商行的背景下，政府财政高赤字率会对银行资本充足率产生负面影响18；王文莉认为，政府基于其财政压力来干预农村商业银行的资金使用效率，并对其产生负向影响19；谭劲松等通过对19882005 年商业银行不良资产的研究，发现银行产生不良贷款的原因主要是由于政府的控制，财政分成体制和地方分权的改革是政府干预的主要动机20。城商行作为金融市场的主体，会受到政府的控制，导致其资源会倾向政府偏好的项目，资源配置受到影响，从而影响其信贷结构。政府面临的财政压力很可能是政府持股城商行并且影响其经营运作的重要原因之一。因此，本文假设H1中的负向关系，会因为财政压力的增大而更为显著，财政压力会作为政府持股与城商行绩效之间的调节作用，由此提出以下假设：H3：财政压力作为调节变量，在财政压力越大的地方，政府持股与城商行绩效的负相关关系就越强。（三）上市银行与非上市银行上市公司治理水平和外部监管环境显著优于非上市公司。郭晔等的研究表明城商行改制上市过程中，通常会引入战略投资者来改变自身资本结构、完善公司治理制度，引入战略投资者能显著提高我国商业银行的效率。21上市对城商行的作用主要是补充自有资本、改善财务指标，也能促使城商行改变管理制度、实现现代化的企业管理，同时还会提升银行风险管理能力。城商行上市后，必须履行信息披露义务，接受市场投资者和监管部门的监督，地方政府对城商行的干预能力在很大程度上受到限制。上市对股权结构的完善作用很大，促使政府逐步退出大股东位置或者降低持股比例，实现政府对城商行的间接管理。上市对于城商行来说，可以防止一股独大和大股东的现象，改变以往的监管体制，解决所有权和经营权混乱的现象，有利于建立现代的企业制度。因此，对于上市城商行而言，政府持股影响银行绩效的机制可能被削弱或不再起作用1322。因此，本文提出以下假设：H4：政府持股非上市城商行对其绩效的影响显著，而对监管更为严格的上市银行影响不显著。三、研究设计与描述性统计（一）数据来源本文银行数据来源于各银行20102020 年间的年报，其他数据来源于20102020 年各地市的统计年鉴。部分银行信息披露不完全或成立于2010 年之后，没有10年的完整数据，因此，本文分析采用的是非平衡面板数据。（二）主要变量1.解释变量解释变量为政府持股比例，即政府持股数占公司总股本数的比值，代表政府对于城商行的干预程度。政府持股数量计算方法如下：按照年报中披露的前十大股东为政府持股数的计算范围。前十大股东包括国家持股和法人持股，其中法人持股包括企业法人持股和个人持股。根据前十大股东的披露情况，如果该企业法人股东的实际控制人为政府，则该企业法人股东就是政府控股的公司，其所持城商36行股份计入政府持股比例中。2.被解释变量被解释变量为银行绩效，根据财政部2020 年出台的商业银行绩效评价办法（财金2020 124号），商业银行绩效评价维度包括服务国家发展目标和实体经济、发展质量、风险防控、经营效益等4个方面，出于数据客观性、可得性、代表性和主题相关性考虑，本文考虑风险防控和经营效益两个维度，并用不良贷款率衡量风险防控，用净资产收益率衡量经营效益。3.控制变量本文的控制变量主要选择银行层面的数据，借鉴祝继高、张光利等的研究，选取地方财政压力、银行资产总额、银行负债总额、营业收入、利息支出、资本充足率、董事会人数、贷款增长率作为控制变量。1723银行的规模会影响银行的绩效，一般来说，银行的规模越大，其经营绩效也会越高，所以选择银行的资产和负债等指标作为控制变量；政府持股城商行的比例、城商行的收入和负债等，是从银行内部角度影响银行绩效，除了这些内部指标，城商行绩效还与外部环境因素有关，所以选取当地GDP增速作为外部环境控制变量。本文的财政压力采用各个市级的一般公共预算支出与收入的差值与一般公共预算收入的比来表示，这也是学