党政联合发文信息公开的困境及其成因探析——基于166个信息公开司法案例的质性分析.pdf

Researchon Intraparty Rulesand RegulationsVol.2No.3July2023065074党肉法视码究第2 卷第3 期12023年7 月党政联合发文信息公开的困境及其成因探析基于1 6 6 个信息公开司法案例的质性分析许玉镇（华东政法大学纪检监察学院，上海200042)摘要：近年来党政联合发文数量急剧增加，其信息公开问题引发众多复议和诉讼等。公众面临着党政联合发文信息公开需求得不到满足的困境，而政府和法院存在着公众不信任、不认同和抗议“党政联合发文不予公开”的困境。借助1 6 6 个与党政联合发文信息公开有关的司法案例，运用扎根理论的研究方法对公众起诉理由和证据逐句编码，结果表明：党政联合发文信息公开困境的形成原因在于党务信息公开链的断裂、党政联合发文属性的认知冲突、党政联合发文信息公开的实践冲突、救济权利的部分否定。该困境可尝试从法律规范、制度治理和增强共识三条路径加以突破。关键词：党政联合发文；信息公开；党务公开；扎根理论中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2 0 9 7-1 0 6 0(2 0 2 3)0 3-0 6 5-1 0透明和回应是现代法治政府的基本要求。信息公开，不仅是保障公众知情权的内在要求，更是权力监督与制约的重要形式。没有必要的信息获取就无从参与、表达和监督。我国的决策体制以中国共产党为领导核心，不仅政府应该为公众提供充分的信息，而且党组织的工作有时同样涉及公众的信息。2 0 1 7 年底中共中央发布了中国共产党党务公开条例（试行)（以下简称条例），2 0 1 9 年国务院公布新修订的政府信息公开条例，标志着面向公众的信息公开又向前迈进一步，公众知情权得到更切实的保障。党的二十大进一步明确要求，“完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”。这是中国共产党对历史使命和执政责任的高度自觉和“四个自信”的有力彰显，是建设服务型政府卓有成效的有力证明。但是，我国信息公开仍然面临着较大挑战，尤其在党务信息与政务信息交叉的领域存在着较多法律问题。因此，有必要对其困境及原因进行探讨，进而为解决该问题提供学术思考。收稿日期：2 0 2 2-1 2-1 7基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义制度人民至上价值及其实践研究”（2 0 ZDA004)；吉林省教育厅研究阐释党的二十大精神专项课题“完善党的自我革命制度规范体系研究”（JKH20240001SK）；吉林大学人民政协理论专项研究课题“人民政协优化“关键少数决策监督职能的理论与实践研究”（2 0 2 1 ZX03006）作者简介：许玉镇，华东政法大学纪检监察学院教授。郝丽博士在论文资料收集整理方面做了大量工作，特此说明并致谢！参见周光辉：当代中国决策体制的形成与变革中国社会科学2 0 1 1 年第3 期，第1 0 5 页。中国共产党第二十次全国代表大会文件汇编，人民出版社2 0 2 2 年版，第3 2 页。66党肉法视低究2023年第3 期一、问题的提出：党政联合发文信息公开的困境党政联合发文是由中国共产党机关与同级国家行政机关联合共同制发的文件。党的十八大以来党政联合发文急剧增加，已从纯粹的政策载体演变为一种治国理政的常态化工具。党政联合发文数量众多，围绕这些信息的公开问题生成了不少争议，并给法院探寻、确立司法裁判规则带来持续的挑战。与党政联合发文的常态化印发以及较多的信息公开争议形成鲜明对比的是，党政联合发文的理论研究尚处于起步阶段，党政联合发文的制定、审查、公开等研究滞后，仅能搜索到2 0 多篇相关论文。2018年最高人民法院驳回郭小兵的再审申请，引发学界对党政联合发文信息公开问题的讨论。目前党政联合发文信息公开仍然面临着重重困境，很多理论和实践问题尚待解决。政府不予公开党政联合发文引发复议、诉讼的现实，反映出公众面临着难以获取党政联合发文信息的困境，政府和法院存在着公众不认同和抗议“党政联合发文不予公开”的困境。这主要形成于公众与政府的博奔过程中。公众为维护个人利益产生获取特定信息的需求，政府“不予公开”的答复无法满足其需求。同时，因对政府答复内容和理由等产生怀疑，公众并不认同政府“不予公开”的理由，在此情况下公众唯有诉诸法律救济寻求保护。然而，司法实践中法院与政府大体保持一致的思路，公众信息公开的需求难以被满足。法院对政府说理瑕症疵、程序瑕疵等并无追究，反而对公众救济权利的行使产生怀疑。这加剧了公众的不认同，使当前党政联合发文的信息公开问题凸显出来。从既有的司法裁判实践来看，公众为获取党政联合发文信息而提起的行政诉讼，多败诉或被驳回。通过调查，公众并非最初就选择诉讼的方式，而是在经过申请、告知、复议、再告知的程序后，仍然不服，才会选择诉讼的方式。公众在申请党政联合发文信息公开过程中，政府已经告知其申请公开的信息“是党务信息，而非政府信息”，为什么公众仍然选择起诉政府，而不是转而向党的相关机关申请公开该信息？这实质上反映出公众和政府对于党政联合发文的公开持有不同的解释思路与处理办法。关于这一问题，我们尝试从司法裁判文书中公众的起诉理由和提供的证据来找寻答案，从而理清党政联合发文信息公开困境的形成原因。二、司法实践的描述：基于扎根理论的文本分析（一）数据统计与特征分析政府信息公开案例中的公众陈词和政府辩词，为我们了解公众申请党政联合发文信息公开的途径和采取的行动提供了可靠依据，对于理清政府信息公开和党政联合发文信息公开存在的问题具有重要意义。为了尽可能收集完整的材料，截至2 0 2 2 年1 2 月1 日，笔者在中国裁判文书网、北大法宝等网站，以“党务信息”“党务信息公开”“党委制作”“党组织制作”“党政联合发文”和“党政混合”为关键词进行检索，共检索到2 1 2 个与党务信息相关的案例。剔除与党政联合发文完全不相关的政府信息公开案例后，符合条件的案例共有1 6 6 个。在1 6 6 个案例中，公众申请公开的信息可以分为三类：一是“某一政策文件”，二是“某一政策文件的效力”，三是“某一政策文件与个人的关系说明”。其中“某一政策文件的效力”和“某一政策文参见姚琪：论党政联合发文的分类治理机制法治社会2 0 2 0 年第3 期，第7 8 页。参见张力：党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析，中国法学2 0 2 0 年第1 期，第6 7 页。67许玉镇：党政联千的困境及其成因探析件与个人的关系说明”占少数，且在政府回复和司法判定中通常认为“该信息实质属于咨询”，而不予公开。公众申请公开“某一政策文件”的信息，共1 3 6 个案例，主要聚集在1 6 个方面（见表1)，其中申请公开“征地、拆迁、房屋房产、土地审批的批文或实施方案”和“机构设置与改革、机构职责”类信息的案例较多。表1公众申请公开的信息类型数量数量数量公众申请公开的信息类型公众申请公开的信息类型公众申请公开的信息类型（件）（件）（件）征地、拆迁、房屋房产、土地39机构设置与改革、机构职责26特定会议纪要（如火灾处理）11审批的批文或实施方案违纪处理结果、违法处理结选举批文、某人任职、离职、129某人审计报告7果、举报受理情况停职批文或决定书拆迁、用地的评估报告以及行政区划、村庄改造、重点指导政府机构活动和政府754涉及经济的信息项目的批文机构管理的文件机构落实上级某一指示的指导经济体制、产业发展的33机构经费使用3信息文件机构的位置和联系方式3启用印章的文件2党的教育活动1机构人员收入项目、标准1由此可见，公众申请公开的党政联合发文多属于涉及重大民生、政府重大人事变动等方面的决策信息。公众不但关注与自身利益密切相关的信息，而且关注政府运作、政府职责等信息。经进一步整理发现，一审终结的案件共2 9 件，二审终结案件5 8 件，再审案件7 件。其中一审裁定或判决结果多数不能满足或达成公众的初始目的，6 9%的公众因不服而坚持继续上诉(见图1)。可见，公众一旦决定采取起诉的方式维护个人获取公共信息的权利，便不会轻易放弃或被说服。7%62%一审31%二审再审图1审理程序的数据统计(二）文本编码分析本研究主要采用扎根理论方法，对司法裁判文书中公众的理由和证据文本资料进行开放式编码、主轴编码、选择性编码，探寻党政联合发文信息公开困境何以形成这一问题。1 6 6 个案例中由同一信息的公开问题引发的案件共9 4 个，因此，本研究主要对这9 4 个案件(2 9 个一审终结案件、5 8 个二审终结案咨询不属于“以一定形式记录、保存的信息”，政府可不予公开。例如河南省高级人民法院（2 0 1 7）豫行终1 0 3 2 号案例中，河南省高级人民法院认为王林生申请公开的内容是询问文件是否具有效力，性质属于问题咨询，不属于政府信息公开条例第2 条规定的政府信息。此类机构包括政府机关、事业单位、临时领导机构等。68党肉法规宪2023年第3 期件、7 个再审案件）加以分析。随机抽取8 0 个案件（其中2 4 个一审终结案件、5 0 个二审终结案件、6 个再审案件)文本进行分析，剩余1 4 个案件（其中5 个一审终结案件、8 个二审终结案件、1 个再审案件)进行样本饱和度检验。同时邀请一人随机对2 0 个二审终结案件和7 个再审案件进行编码，再进行饱和度检验。通过双重检验，没有发现新的概念和主轴范畴，因此认为饱和度较好。本研究的操作程序是：（1)扎根原始的裁判文书（党政联合发文信息申请人陈述的理由和事实部分），根据属性和维度，提取概念，形成开放式编码(见表2)；(2)反复比较原始资料和所提取的概念，对概念进行范畴化，形成主轴编码(见表3)；（3）“在研究过程中提出的类属概念之中进行选择”，进一步抽象出核心类属，即选择性编码，从而将不同的概念联系起来，纳人统一分析框架。1.开放式编码表2开放式编码之初始范畴初始范畴来自裁判文书的典型语句关系到原告是不是被打击报复陷害的定性，影响原告的切身利益影响个人合法利益剥夺了宪法赋予公众的知情权、监督权、参与权，侵害了杨成良的合法权益有权监督党政机关对公务用车合法使用情况维护监督权、知情权应由广东市政府主动向社会公开，在广州市不公开的情况下，区少坤有知情权，有权要求公开非政策文件对象原告不属于精简的对象，被告用实施意见精简原告是错误的被上诉人申请公开的内容是指挥长任命文件的通知，这是党委政府人事任命公开信息与申请信息不对应的信息，这与一审法院认为被上诉人申请公开的文件内容上属于具有行政管理职能一一确保水利工程建设无关证明被告对原告精简的依据是实施意见，被告是存有该文件的，但是重新答复内容前后不一答复时又说该文件丢失请求濮阳县人民政府责令中共濮阳县委组织部履行法定职责，对提交的党党组织无答复务信息公开申请表中的诉求给予公开或答复基本农田保护责任书和批复实施文件由西店镇人民政府制作，该信息不应当答复内容受到质疑不存在对“属于党务信息，不属于政南岗区政府是联合制发文件的机关之一，参与了制作，而且制作主体并不是府信息”不认同，因为联合署以党委文号制发的联合文件，是以政府文号制发的文件名政府也是制作单位之一对“属于党务信息，不属于政府信息”不认同，因为文件牛政府的职责是公众需要知晓的，即使是党委发文，也不是绝对都不能公开规定的是政府职责对“属于党务信息，不属于政申请的信息性质不属于党务信息，征地拆迁是政府行为，而不是党务所管辖范围府信息”不认同，因为文件牛会议纪要所体现的拆迁职责、内容特点、调整对象等均属于政府职能范围，涉及行政行为故会议纪要的制作主体应当为丹阳市政府对“属于党务信息，不属于政主张山东省直监狱设置保卫科的信息属于党务信息，主张山东省公务员局的府信息”不认同，因为未知信息属于国家秘密，需要提供证据证明文件内容，无法判断浦江农村住房改造建设暂行实施办法（浦委发【2 0 1 7】3 0 号）也系中共浦政府已经公布相同或类似性江县委、浦江县人民政府共同发文，与本案所涉政府信息公开一样同属于政质的文件府信息，浦江县人民政府却分别作出公开与不公开处理不当其他政府