城市精细化治理视域下广州旧厂房有机更新研究.pdf

62该州社院學報2023年第2 期No.22023(Serial No.81)JOURNALOFGUANGZHOUINSTITUTEOF SOCIALISM2023年第2 期(总第8 1 期)州社会主义学院学报城市精细化治理视域下广州旧厂房有机更新研突王玉摘要：随着超大城市精细化治理向纵深发展，广州旧厂房更新由空间改造迈入了产业升级的新时期。兼顾生态保护与经济发展、统筹文脉传承与文化创新的存量优化方式逐步成为广州城市更新的主要路径。当前，广州旧厂房改造依然存在土地开发利用强度较低、单位建设用地产出率低及税收贡献少、区域整体规划与综合开发能力欠缺、具体的制度规定和指引缺乏、产业导入能力不足等问题。这些问题也是粗放式管理向精细化治理转型必须根治的历史沉。广州函须从注重规划统筹，推进旧厂房连片土地整备；注重政策保障，充分调动实施主体积极性；注重实施引导，合理有序推进项目建设；注重部门协同，建立全生命周期管理机制；注重产业导入，促进产城高质量融合发展和注重文脉传承等多方面推动旧厂房的有机更新，促进广州城市精细化治理迈向新的高度。关键词：有机更新；生态保护；产业导入；精细化治理中图分类号：C916；F 2 9 3.2文献标识码：A文章编号：1 6 7 2-3 5 6 2（2 0 2 3）0 2-0 0 6 2-0 6一、导言城市有机更新，不以经济效益为单一的评价标准来确定某个地区的再开发方式，而是更多地考虑当地老百姓的需求、公共配套设施的完善、公共空间环境的提升等社会效益；更多地考虑历史文化保护、风貌特色传承等文化效益，通过利益相关主体的共同参与、多方协调、多元合作，形成共治共赢的实施方案。这是从城市管理到城市治理的转变，意味着从原来的粗放式城市管理，转向有更多原则与底线的精细化治理老旧厂房改造对于盘活城市存量土地资源、保障经济社会发展具有积极作用。同时，旧厂房也承载着近现代工业发展的历史记忆，是传承城市历史文脉的重要载体和宝贵资源。我国已进人国土空间治理的新时期，各地积极探索绿色转型、推进生态文明建设、推动新旧动能转换，尤其是超大城市，已经从增量发展逐步转向存量优化。目前广州市存量改造用地供应占土地供应已经超过了5 0%，同时，日益增长的人口规模和经济社会发展也对广州城市更新工作提出了新要求。充分挖掘存量空间和流量空间的价值，提升综合发展质量，促进城市品质提高，是新时期广收稿日期：2 0 2 2-0 5-1 1基金项目：2 0 2 1 年广州市委党校课题“全面推进广州城市安全体系和能力现代化研究”（编号：XKZD202304）阶段性研究成果。作者简介：王玉，女，中央党校（国家行政学院）公共管理学博士，广州市委党校副教授。广东广州，5 1 0 0 7 0。63豫州社院學2023年第2 期州城市更新面临的挑战。旧厂房改造作为城市更新的重要抓手，在解决城市发展不平衡不充分问题中发挥不可或缺的作用。新时代，全面推进旧厂房的有机更新，对于提升城市内在质量、促进新旧动能转换、实现产业链的整合和土地价值增值以及传承城市历史文脉都有着长远而重要的意义二、广州市“三旧”政策的历史沿革2009年，广州市在广东省政府提出的“三旧”改造战略框架的指导下，开始探索适合自身的“三旧”正政策和改造模式。(一)“三旧”改造快进爆发阶段：2 0 0 9 一2012年这一阶段的工作主要是在广州市制定的关于加快推进“三旧”改造工作的意见的指导下展开的。为保证改造工作的顺利推进，广州市政府于2 0 1 0 年2 月设立专门的“三旧”改造工作办公室，形成基于宏观、中观、微观三个层面、兼顾整体与地方特点的“1+3+N”规划编制体系。工作重点是破解各权利主体在广州市“三旧”改造中参与动力不足、积极性不高的困境。工作原则是坚持政府主导、市场参与。具体方法包括：一是简化手续，完善和创新土地管理。针对历史上因为各种原因尚未办理合法用地手续但被纳人“三旧”改造范围的建设用地，在尊重现实的基础上，通过完善简化历史用地的手续明晰原业主的土地产权，以促进土地流通，使土地可以长期投资。针对集体建设用地转国有，简化程序、给予优惠，减少耗时，节省改造成本。同时，采取允许土地出让、合作开发、在协商基础上等价调整等灵活的改造方法。针对“三旧”改造地块周围零散的农用地、边角地块等，采取一起统筹开发利用的办法，提高土地利用效率。二是改造模式和供地方式的多样化。以往广州市对存量土地开发采用的是单一的改造模式，即由政府负责土地使用权或集体建设用地的征收工作，征收完成之后交由建设单位负责开发改造。这种改造模式带有强制实施的色彩，不但影响业主改造的积极性，还容易引发社会矛盾。在“三旧”改造工作中，广州市鼓励多种模式相结合的改造方法，为改造主体提供包括自行改造、公开出让、公益征收等在内的多种模式，以及招标、拍卖、挂牌、协议出让等不同供地方式。三是土地改造收益采用共享模式。传统改造模式下，政府与个人或开发单位等无法在征收土地产生的增值收益的分配上达成一致，阻碍改造工作有序推进O(二)“三旧”改造优化调整阶段：2 0 1 2-2015年为了解决第一阶段“三旧”改造暴露出的问题，继续推进广州市城市更新进度，2 0 1 2 年，广州市政府出台关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见，在坚持政府主导的基础上提出了规划先行、连片改造等一系列原则，具体办法包括：一是以规划引领，制定详细年度计划。要求所有改造项目必须在遵循广州市“三旧”改造整体规划的前提下，制定相应的年度实施计划进行审批。此举利于强化土地管理，控制节奏，避免存量土地再开发节奏过快冲击土地市场。二是强化政府对改造项目的控制、规范作用，解决无序改造问题。第一阶段“三旧”改造工作中，由于政府鼓励自主改造，出现了改造主体盲目改造、改造项目分散且与周边空间格格不入等问题，改造无序问题明显2】。针对这些问题，政府收紧改造政策，要求自主改造的项目需上报改造领导小组审批，审批通过才可进行改造。之后，政策调整效果明显，有力地规范了市场行为。三是强调连片改造，突出城市整体发展与建设效益。为保证改造对城市整体发展与建设效益的贡献，广州市政府制定广州市城乡更新单元规划编制技术指引，采取划定城乡更新改造单元的办法进行成片改造。四是完善土地改造收益分配机制，采取三种不同方式进行改造。第一种为“公开出让，收益支持”，第二种为“自行改造，补交地价”，第三种为“公益征收，合理补偿”。而对重点地区，采用的第一种公开出让、收益支持的方式。例如对旧厂房的改造，政府通过强化“土地收储+降低补偿标准”两措并举的方式，明确旧厂房公开出让不计算补偿的毛容积率范围从原来的3.5 调整到3 3 。这种做法提高了补偿标准，极大地保障了各主体的收益。同时，将旧厂片区改造与周边的旧村改造结合，统筹64该州社院學部2023年第2 期编制规划方案。这种整体开发方式有力地重塑了城市发展总体格局。（三）“三旧”深化完善阶段：2 0 1 5 年至今在“三旧”改造政策的推动下，广州市盘活了大量存量建设用地，为城市发展做出了巨大贡献。但“三旧”改造采用的“大拆大建”方式，也产生一系列负面影响。例如破坏了老城区的肌理，拆除了大量历史建筑，从而影响城市历史文化的传承。2 0 1 4 年初，国土资源部提出要严格控制特大城市新增建设用地规模4 。此后，作为特大型城市的广州开始改变初期“三旧”改造中“摊大饼”式的发展模式，转向收紧土地政策，并在总结大量经验的基础上，于2 0 1 5 年成立了一个全新的以城市更新为主要职责的机构一一广州市城市更新局。与原来的临时机构“三旧办公室”相比，城市更新局属于正式的政府职能部门，兼具行政属性和社会属性，在原来“三旧办公室”职责范围的基础上，还纳人了统筹城乡人居环境改善、提升城市功能内涵等职责。它的建立是为了更充分地盘活“存量用地”，开启存量更新的城市发展模式。同时，它的建立也标志着城市更新成为广州城市发展的新常态5】为进一步解决城市改造更新中的问题，2 0 1 9年广州进行机构改革，城市更新局被撤并，由住房和城乡建设局统筹负责城市更新工作。同年，广州市人民政府推出广州市深人推进城市更新工作实施细则等系列政策，继续推动“三旧”改造向城市更新发展，并提出一些新举措，包括：以小规模渐进式的“微更新”代替“全面改造”；鼓励集体旧厂、物业等在满足政府规定的条件下先行改造；对旧村改造地块进行分类，发挥“融资地块”的交易价值6 。2 0 2 0 年，广州的城市更新基本形成“1+1+N”政策体系，此轮政策将重点放在解决产城融合、文化传承等突出问题上7 。总体来看，2 0 1 9-2 0 2 0 年，新政策的实施效果显著，包括：进一步强化了产业导向；解决成片连片改造中经济难平衡等问题；提出“中改造”，有力地保护了历史文化等。三、广州市旧厂房项目改造的现有情况“十三五”期间，广州全面完成1 0 9 个旧厂房改造项目，改造用地面积约6.7 8 平方公里，占城市更新盘活存量用地（6 7 平方公里）的10.1%。2 0 2 0 年，市政府印发了广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案，提出了城市更新的三年实施计划、五年行动方案和十年改造规划，其中，五年行动方案涉及的旧厂房改造规模2 0.2 4 平方公里（全面改造1 8.6 5 平方公里；微改造1.5 9 平方公里）。从总体上看，广州旧厂房的改造方式已经逐步从建筑物更新、区域环境更新扩展到了区域结构及功能体系更新、产业结构升级、历史文脉传承等多方面的内容。一区域差异较大，地块相对零碎根据广州市第三次全国土地调查成果，梳理广州市旧厂房图斑合计1 4 2 9 7 个，面积2 0 5.2 3 平方公里；超过九成面积的旧厂房地块土地利用开发强度较低，容积率低于1.5 的旧厂房地块数量占比8 7.7%，涉及地块面积占比9 2.9%。白云、番禺、花都、增城、南沙、黄埔区旧厂房存量规划大，改造潜力大，约占总面积的9 1.7%。花都、南沙、天河、从化旧厂房地块平均面积大于2公顷，连片成片改造效益较高；白云、越秀区地块平均面积不足1 公项，用地破碎，呕待改善。“十三五”期间，增城区以批复旧厂房改造项目4 9 个，排名首位，占批复项目总量的43.8%；黄埔区批复2 0 个项目，排名第二；中心城区内的旧厂房项目批复数量均有较大幅度的下降，越秀、荔湾、海珠、天河降幅均超过70%。表1各区旧厂房地块数量和面积汇总表面积平均地块序号地区数量（个）数量占比面积占比（平方公里）面积（公项）1白云区643145.0%60.6629.6%0.942花都区152710.7%34.4916.8%2.263番禺区242517.0%34.316.7%1.4165侯州社院學報2023年第2 期面积平均地块序号地区数量（个）数量占比面积占比（平方公里）面积（公项）4增城区13469.4%24.6812.0%1.835南沙区7905.5%18.18.8%2.296黄埔区5864.1%10.635.2%1.817从化区3132.2%7.633.7%2.448天河区2071.4%5.162.5%2.499海珠区2922.0%4.792.3%1.6410荔湾区3662.6%4.662.3%1.2711越秀区140.1%0.140.1%1.00合计14297100.0%205.24100.0%1.76(二)更新项目权属复杂，实施难度较大根据广州市第三次全国土地调查成果，广州市旧厂房图斑国有用地1 1 6.9 5 平方公里，占比57.0%，数量5 3 5 1 个；集体用地8 7.3 8 平方公里，占比4 2.6%，数量7 1 5 6 个；单个图斑存在多种地类或其他非正常情况的待确认地块数量占比约为1 2.5%，实施更新改造需进行土地确权等程序，改造难度相对较大。旧厂房内正常营业企业8.1 5 万家，约占9 3%；非正常登记状态（清算、营期满、待迁入等）企业约占7%，其中待清算企业数量达5 0 0 0 余家。从各区旧厂房在营企业占比看，白云、番禺与天河区的企业数量占全市7 2.4%。旧厂房内涉及缴税在营企业4.4 万余家，其