冲突与协调：第三方机构参与预算绩效管理的发展进路.pdf

地方财政研究 圆园23 年第 5 期冲突与协调：第三方机构参与预算绩效管理的发展进路李永鹏（淮阴师范学院，江苏 223001）内容提要：第三方机构作为“外脑”，是实现政府绩效管理价值目标的外部基础。第三方机构在发展过程中并非一片坦途，而是存在“角色定位”“独立性保持”“执业质量控制”“对第三方机构考核”及“非绩效评价业务对绩效评价业务的干扰”等冲突问题。针对上述冲突，本文从确立第三方机构不可或缺角色、确保评价过程完全独立、统一执业质量控制和考核标准、实行严格的执业回避制度等视角提出了相应的解决措施。关键词：冲突协调第三方机构预算绩效中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)05-0070-12收稿日期 2022-10-25作者简介 李永鹏，经济与管理学院副教授，湖北工业大学硕士生导师，研究方向为政府治理、非营利组织会计等。基金项目 教育部社科规划基金项目 财务绩效导向的政府财务报告拓展研究（18YJAZH052）；国家社科规划基金一般项目 隐性债务信息在政府综合财务报告的嵌入及扩展研究（19BJY024）。一、引言一般认为发达、规范、有序的第三方绩效评价市场，具有典型的外部制衡功能，是政府预算绩效管理成功的关键因素之一（赵早早，2019）。1因为第三方评价具有的独立性、专业性、问责性和民主性的特质，使其逐渐成了政府绩效评价的主流范式（尚虎平和孙静，2020）。2近年来随着我国“横向到边、纵向到底”预算绩效管理的加快实施，以会计师事务所、资产评估公司、律师事务所、专业咨询机构等为代表的第三方评价机构无论在业务范围还是在参与深度上都得到了迅速扩展。与此同时，为了规范第三方机构的发展，财政部于 2018 年 8 月发布了 关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见（财综 2018 42号），对第三方机构的评价期限、权利义务、违约责任、结项验收、合同兑现等事项进行了明确规定；2021 年连续发布了 关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见（财预 2021 6 号，以下简称“6 号文”）和 第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法（财监 2021 4 号，以下简称“4 号文”），对第三方机构参与绩效评价的业70地方财政研究 圆园23 年第 5 期务范围、排除事项、选择规则、保障机制、质量监管、法律责任等给出了指导性意见。2021 年 6 月财政部搭建的“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”（以下简称“管理平台”）上线运行，试图以数字 赋能 的 形式，实现 对 第三 方 机 构 的 精准化管理。尽管上述相关措施在一定程度上对促进第三方机构的有序、规范发展起了积极的推动作用，但是囿于第三方机构参与绩效评价起步较晚的事实及政府绩效管理自身发展的特性，第三方机构在参与预算绩效评价过程中还存在准入门槛不统一、职责边界界定模糊、评价质量较低、执业质量监督难落实的困境（曹辉，2022）。3特别是在被评价对象还存在“惜权”（郑方辉和陈佃慧，2010）4和“逆向响应”淤（王卓和丁洪彬，2021）5的情况下，第三方机构无论在数量上还是在评价的公信力和质量水准上，与美国、英国、澳大利亚等西方成熟的国家相比，差距还非常明显（郑方辉等，2016）。6基于在实践中还存在“花钱买好”的事实于，也有学者认为，如果不能妥善处理第三方机构逐利与被评价单位政绩俘获的关系，二者就有可能实现“共谋”，甚至危害到公共利益（胡业飞等，2021）。7为此，以价值为导向的预算绩效管理要想取得成功，政府和社会公众都亟需找寻下列问题的答案：在全面预算绩效管理实践中，影响第三方机构发展的真正原因到底是什么？第三方机构的未来发展究竟路在何方？二、冲突：公共治理视角下现阶段第三方机构发展的阵痛（一）第三方机构角色定位：存在“不可或缺”与“充当辅助”的冲突1.第三方机构在公共治理中的内在定位：不可或缺角色预算绩效评价作为一种实现民众监督权对政府公权的嵌入和制约，属于民主的范畴（郑方辉等，2014）。8而实现上述民主过程的核心又在于“由谁评价、为谁评价”的问题。“由谁评价”，即在政府绩效评价过程中，评价的终极裁判权到底是谁，也即评价主体的问题；“为谁评价”，即政府绩效评价的目标问题，或者说是政府绩效评价究竟为谁服务的问题。在公共治理的实践中，政府绩效评价的主导权有两种实现方式，即自上而下和自下而上。自上而下的政府绩效评价方式与目标考核相配合，“由谁评价”权始终掌握在上级政府（部门）手里，“为谁评价”的目标在于考察政府“干了什么”，即以“上级满意度评价寅下级政府感受压力寅改善政府行政效率寅上级满意度提升”为绩效考核逻辑。自上而下的绩效评价方式以考核上下级之间的执行效率为基础，目标指向在于“上级满意”而较少考虑成本效益问题，这也是近年来“政绩工程”盂频现的根本原因，因此与政府绩效评价的目标和定位存在明显的差距（郑方辉和张兴，2014）。9在典型的自下而上的政府绩效评价方式中，政府绩效评价的目标是考察政府“应该干什么”而不是“干了什么”。“顾客满意”始终是“为谁评价”的起点和终点，其逻辑基础为“顾客满意度需求寅政府感受压力寅政府改善治理寅顾客满意度提升”。尽管自下而上的政府绩效评价方式的“由谁评价”和淤“惜权”是指被评价对象在一些领域并未真正放开对第三方机构的权限；“逆向响应”是指在第三方评估中，被评价对象通过虚假配合、不配合甚至人为设置障碍等方式对第三方评价工作的消极响应。于财政部预算司.加快健全制度体系引导和规范第三方机构参与预算绩效管理.财政部网站：http：/ 2018 年的湖南汝城县市政广场项目、2019 年的陕西省韩城市“鲤鱼跃龙门”项目和 2020 年的贵州独山县水司楼项目等。71地方财政研究 圆园23 年第 5 期“为谁评价”都自然落位于“顾客（社会公众）”，但是一方面基于政府在公共治理中的排他性地位，社会公众在信息不对称的情况下很难准确观察和计量政府“干了什么”，引致社会公众产生“逆向选择”；另一方面，在政府既是“答题人”又是“评卷人”的双重角色下，准确界定政府“应该干什么”较为困难，预算绩效目标往往依赖代理人的政治自觉性来实现，容易使官员产生“道德风险”。基于此，委托人（社会公众）和代理人（政府）都亟需一种规范、有效、权威的信息中介来对政府受托责任起到沟通、鉴定的作用。一方面代理人可以利用这个信息中介来解除受托责任，另一方面委托人可以利用这个信息中介对代理人的履职情况进行识别、鉴定、纠偏和问责。而第三方绩效评价机构的独立性、专业性、权威性恰好能够在绩效评价中充当这个中介角色。由此可见，社会公共治理治理的内在需求决定了第三方机构是政府绩效评价中不可或缺的角色。第三方机构在政府绩效评价中承担的角色如图 1 所示。图 1第三方机构在政府绩效中的角色定位2.第三方机构在实践中的定位：充当辅助角色如图 1 所示，无论从提升顾客满意度角度还是提升政府善治能力角度，都亟需第三方机构作为“超然独立”的角色以解决在全面绩效评价中“政府既是运动员又是裁判员”的公共治理难题。然而基于我国现有第三方机构的发展特点和政府治理情景，第三方机构参与预算绩效评价的方式并没有选择一蹴而就，而是选择了渐进路线。2018 年 中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见 提出“政府预算绩效评价采取自评和外部评价相结合的方式，以自评为主，必要时可以引入第三方机构参与”，是否引入第三方绩效评价显然属于预算部门的自由裁量权，不是刚性选项。财政部“6 号文”明确限定第三方机构参与预算绩效评价的范围为“事前绩效评估和绩效目标审核、绩效评价或评价结果复核、绩效指标和标准体系制定、预算绩效管理相关课题研究”，在参与预算绩效评价的具体项目选择上“可以结合工作实际，通过优先选取重点项目、随机选取一般性项目，以及分年度分重点滚动安排等方式开展”。由此可见，尽管 2021 年财政部“4 号文”72地方财政研究 圆园23 年第 5 期发布后，媒体和社会各界予以广泛关注和寄予厚望，但是有一点不容忽视，即第三方机构的绩效评价只是一种辅助性的外部手段，它并没有取代原本的自我评价方式（俞明辉，2021）。10事实上，从近年来一些地方政府的绩效评价相关规定来看，第三方评价只是“必要时”引入的一种外部补充方式，从角色定位来看大多以“可以”“可委托”“可根据”等柔性语句来进行表述；从参与范围来看，主要限定于预算支出某一方面，参与的广度和深度有限。近年来部分地方政府对引入第三方评价的相关情况如表 1 所示。表 1部分地方政府引入第三方评价的相关情况统计地方政府引入时间涉及项目（个）涉及金额（亿元）涉及金额占一般预算支出比重（%）云南省2019-20212823448.0017.00广东省黄浦区20192270.3025.50湖南省岳阳市20222046.908.22河南省开封市20213813.953.25陕西省202018215.5020.72数据来源：根据财政部网站、广州市黄浦区政府网站、岳阳市政府网站、河南省政府网站、陕西日报网站相关资料整理。（二）第三方机构独立性保持：存在“坚守本色”和“若即若离”的冲突1.公共治理对第三方机构的内置要求：坚守独立性本色一般认为，第三方机构作为“外脑”，从公共治理的需求看，具有监督政府、民主导向和推动政府善治的技术功能（郑方辉和陈佃慧，2010）。4“外脑”从字面的意义看，一个是“外”，即第三方机构在组织架构和经济利益上不隶属于任何政府机关，具有“超然”的特质；另一个是“脑”，即在预测判断、监控支持、资源收集和整合等多项功能上具有无可争议的权威性和专业性。在“外脑”中，“外”是“脑”的前提条件和基础，如果没有“外”，那么“脑”就没有发挥的条件，其权威性和专业性就会受到干扰。因此，从某种意义上讲，坚守独立性是第三方机构参与预算绩效评价的生命力所在（李艳和林秀玉，2016）。112.第三方机构在实践中的独立性表现：若即若离第三方评价只是独立性的必要条件，并非等同于它必然具有独立性（郑方辉和陈佃慧，2010）。4一般而言，第三方机构的独立性可以从入口端、评价方案确定端、评价报告出具端进行评估。（1）部分第三方机构在入口端难以完全保持独立性。从入口端看，判断第三方机构独立性的标准有三个，即经济独立、人员独立、业务独立。独立性的上述标准要求凡是有财政资金来源的单位（即广义的政府单位淤）不能成为预算评价的第三方机构，因为其不能有效解决“政府既是出卷人又是评卷人”的难题。财政部“4 号文”第六条对第三方机构的淤一些学者将政府划分为三个层次：狭义政府、广义政府和公共部门，其中狭义政府，是指指政府行政机构；广义政府还包括受政府控制的非营利机构包括各种事业单位（如学校、医院等）、政府控制的非营利机构（如政府工会等）（罗胜和向书坚，2017）。本文认为第三方机构是独立于广义政府和社会公众之外的第三方机构或者组织。73地方财政研究 圆园23 年第 5 期独立性原则的表述为“第三方机构应当在委托方和被评价对象提供工作便利条件和相关资料情况下独立完成委托事项”。由此可见，“4 号文”对第三方机构的独立性更多是从评价过程端入手，而忽略了入口端。究其原因，有学者认为基于我国第三方市场并不发达的实际，将预算拨款单位（如公立大学、政府机构和事业单位）下设的研究和咨询机构也列入第三方机构的范畴是为了丰富第三方评价市场的现实考虑（马蔡琛和桂梓椋，2021）。12事实上，上述机构在经费来源、人事任免等方面不可避免地受到被评价单位或者委托方的影响，因此从独立性的判断标准看，并不是完全合格的第三方机构。因此也有学者将此类机构定义为独立性受限的“委托第三方”，而不是“独立第三方”。淤（2）第三方机构在评价方案确定端没有完全自主权。从评价方案确定端看，评价方案的独立性决定了评价过程的独立性，而评价过程的独立性又决定了评价结果的独立性。在制定绩效评价方案阶段，财政部“4 号文”第十五条规定“第三方机构应当加强与委托方及被评价对象的沟通，按照有关规定制定科学可行的预算绩效评价实施方案”。其中，评价方案包括“人员