保障房PPP项目政府发起意愿的影响因素研究.pdf

地方财政研究 圆园23 年第 5 期保障房PPP项目政府发起意愿的影响因素研究刘旦（江西财经大学，南昌 330013）内容提要：大力推进租赁住房建设是推进住房供给侧结构性改革的重要组成部分，随着政策大力推广 PPP 模式，保障房 PPP 模式也得到了快速发展。但是，同保障需求相比，保障房 PPP 项目投资存在政府发起意愿低、社会资本参与意愿弱、项目运作效率低等现象。文章以提高保障房 PPP 项目投资规模为目标，从主体利益互动视角探寻影响项目发起的关键因素，继而建立演化博弈模型，分析主体利益诉求趋同的背后逻辑和关键驱动因素。结果表明：保障房 PPP 项目发起是政府和社会资本行为双向互动的过程，过度注重融资功能不利于保障房 PPP 项目的可持续发展；财政纾困收益、效率改善收益、项目基础收益和寻租收益的影响均存在临界点；项目交易成本和政策支持力度的变化只能影响演化的速率，不能影响演化的结果。最后，基于上述结论提出了针对性的措施和建议。关键词：PPP 模式演化博弈保障房中图分类号：F812.4文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)05-0082-14收稿日期 2022-08-12作者简介 刘旦，旅游与城市管理学院副教授，研究方向为房地产经济、PPP。基金项目 国家社科基金项目“我国公租房建设公私合作的运行机制与契约治理研究”（项目编号：15BJY050）；江西省高校人文社会科学研究项目“住房财富变动对居民经济行为影响的三大效应与政策优化研究”（项目编号：JJ21106）。一、引言根据贝壳研究院 2020 新一线城市居住报告，中国多数城市的房价已经大大超过了普通人的购房能力。中国地方政府在享受土地财政红利的同时，也面临着高房价导致的城市竞争力下降、社会阶层分化加剧、居民消费需求拉而不动等问题，更严重的是高房价容易导致房地产业对实体企业资金产生虹吸作用，伤害了经济增长的潜力。随着高房价带来的负面影响越来越大，自“房住不炒”成为顶层设计以来，大力推进租赁住房建设，建立租购并举的住房制度作为落实“房住不炒”政策的重要组成部分，相应得到了政策大力支持，这在已公布的国家和各地方政府的“十四五”规划中都已得到充分体现。由于传统建设模式存在诸多问题，随着 2014年以来国家力推 PPP 模式，保障房 PPP 项目也迎来了快速增长。全国 PPP 综合信息平台数据显示，2016 年-2017 年入库的保障房项目占所有保障房项目的比例超过 71.23%。随着保障房建设三年行动82地方财政研究 圆园23 年第 5 期计划结束，2018 年-2021 年入库的保障房项目大幅下降，只有 2015 年-2017 年的 30.77%。但是，从已公布的各地住房发展规划来看，“十三五”时期，一线城市保障房建设成效显著。以北京为例，截至 2020 年底，只有一个保障房 PPP 项目，而同期保障房建设规模基本平稳，仅 2017 年新开工筹集的各类保障性住房就达到 6.5 万套，峻工 9.1 万套（李烨等，2020）1，其他一线城市情况也较为类似，这意味着财政收入越高的地区越愿意使用自有资金满足住房保障需求，采用保障房 PPP 模式的地方发起动因则是“缺钱”。相比市政工程、交通运输等硬设施项目，理论上保障房属于软服务项目，需求更加多样化和个性化，这使得保障房项目更有利于发挥社会资本的优势。在供给模式上，多数研究认为在公共住房建设上，PPP 模式相比政府主导的传统建设模式存在明显的效率改善、质量提升和成本节约优势（Abdul，2012）2，然而事与愿违，效率优势的丧失导致保障房 PPP 项目横向对比“两新一重”项目，纵向对比传统建设模式都存在明显的政府收益不足、发起意愿不强问题，这成为制约保障房投资规模的主要障碍。根据国务院和住建部要求，“十四五”期间在新市民和青年人多、房价偏高或上涨压力较大的热点城市，新增保障性租赁住房占新增住房供应总量比例应力争达到 30%以上。根据已公布的规划，上海、广州和深圳等一线城市“十四五”期末商品住房与保障住房的比例要达到 50%，这意味着未来我国将继续扩大保障性住房的空间覆盖范围和建设力度，急需引入更多社会资本参与。重塑 PPP 模式的效率优势不仅可以提高政府收益和发起意愿，也可以提升保障效果和居民获得感，是实现住房保障可持续发展的关键。理论上，PPP 模式是公私双方之间的一种基于契约的长期合作伙伴关系（尹贻林等，2016）3。作为多元主体的合作模式，实际运作过程中由于相关利益主体的价值诉求存在差异，利益主体在策略选择上只能选择利己策略，该策略可能导致其他主体利益受损，产生利益冲突和效率损耗（孙雷霆和王晟铠，2019）4。因此，异质性主体利益诉求的趋同是提升保障房 PPP 项目效率的基础。通常而言，PPP项目中公私双方的利益诉求有很强的促进和抑制的互动反馈关系，因此，利益均衡必须关注主体间博弈，只有博弈均衡后形成的利益分配才能实现主体间的利益协同和行为协同，公私双方才能基于合作共赢理念实现效益的最大化、风险分配的最优化。当达到最优均衡时，社会资本就会积极应对风险，提高项目运营效率。基于上述考虑，本文以提高保障房 PPP 项目投资规模为目标，探寻影响项目发起的关键敏感因素，继而建立演化博弈模型，分析各方利益诉求趋同的背后逻辑与实现路径，并根据分析结论提出管控对策，以期促进住房保障项目高质量发展。本文贡献主要体现在两个方面：一是研究对象方面，已有研究多从政府角度关注政府收益对保障房PPP 项目投资的影响，较少考虑社会资本参与意愿的影响，主体行为互动关系仍不清晰。文章通过引入公私双方的风险补偿成本，构建主体利益诉求的演化博弈模型，探究主体互动对保障房 PPP 项目发起的影响；二是研究内容方面，深入探究公私双方参与保障房PPP 项目的动力机制和互动机理，分析利益趋同的演化路径，探寻影响项目发起的关键敏感因素。二、文献综述和因素识别（一）政府发起保障房 PPP 项目的影响因素研究目前保障房主要有政府主导模式和 PPP 模式两种提供方式，政府主导模式也被称为传统模式，是指政府负责保障房的投资、建设和运营。PPP 模式是指由政府采购的社会资本负责保障房的设计、融资、建设、运营。从两者内涵可以看出，相比传统模式，对于政府而言，采取 PPP 模式的新增收益主要体现在财政纾困收益、效率改善收益、风险转移收83地方财政研究 圆园23 年第 5 期益和成本节约收益。新增成本主要体现在合作成本，如交易成本和监督成本。政府决策的依据是比较 PPP 模式产生的新增收益和新增成本，如果净收益大于 0，说明采取 PPP 模式更优。具体而言，相关研究如下：一是财政纾困收益。陈姗姗等（2021）认为，PPP 模式下社会资本的引入使得地方政府可以将 2-3 年内建设期的投资分摊到 10 年或更长的时间进行支付，有效平滑了当地财政支出5。因此，相比传统模式，PPP 模式对于地方政府的最大吸引在于使得政府官员在任期内即使面临财政约束的困境也能上马更多项目，提高政绩（沈言言等，2020）6。也有研究认为，PPP 项目中的政府投资作表外处理只是“平滑了”本期财政压力，PPP 项目建设运营中相关的或有负债将通过代际传递的方式最终形成此后财政的中长期负担（Escaleras et al.，2019）7。因此 PPP 模式并不能解决政府财政赤字，反而制造了一种能够解决政府赤字的错误印象。二是效率改善收益。周正祥等（2015）认为 PPP 模式是发挥市场配置资源效应的有效途径8，与传统模式相比，PPP 模式能够提高供给效率（Romero et al.，2020）9。也有学者认为，PPP 模式中效率的产生并不是必然会发生的，由于地方政府债务高筑，中国多数 PPP 项目均存在重融资轻治理现象（黄书猛，2019）10，各界对于PPP 是否真正提升了中国公共产品和服务的供给效率存在巨大争议（王守清等，2019）11。三是风险转移收益。和传统模式相比，PPP 模式中引入社会资本分担了原来只由政府部门承担的风险，并且 PPP 项目中合理的风险分担可以提高项目绩效（郑传斌等，2018）12。但是，也有学者认为如果风险转移在激励社会资本提高资产质量的同时，也增加了成本，则将大大降低 PPP 模式的应用范围，并且不合理的风险分担还将影响私人资本的参与度和 PPP 项目的成功率（华龙等，2017）13。还有学者认为政府在将部分风险转移给社会资本的同时，也形成了政府需要面对的新风险，如社会资本的违约风险（任志涛，2018）14。由于 PPP 项目都具有公共产品性质，任何PPP 项目运营出现危机，政府都不可避免地负有公共责任方面的兜底责任。四是成本节约收益。多数研究认可地方政府采用 PPP 模式提供公共产品，可以利用私人部门的先进技术，带来更低的运营成本（Iossa and Martimort，2012）15。对于 PPP 模式的应用效果，英国也曾做过一个调查，75%的英国政府管理者认为，PPP 模式运作下工程能达到和超过价格与质量关系的要求，可节省 17%的资金（童再军，2016）16。但是也有学者认为 PPP 模式在产生收益的同时，也带来了额外成本，如交易成本和监管成本。相比传统模式，PPP 模式增加了政府的监管责任，同时程序较为烦琐，需要一个较长的谈判周期和较高的竞标成本。由此 PPP 模式的效率取决于固定价格合同带来的成本激励与外包带来的交易成本增加之间的差额（熊伟，2017）17。（二）社会资本参与保障房 PPP 项目的影响因素研究PPP 项目发起是政府与企业间复杂的合作过程（Ham and Koppenjan，2001）18，由于涉及私人部门，除了政府因素外，项目发起还受社会资本参与意愿的约束（沈言言等，2021）19。社会资本作为自负盈亏的市场竞争主体，在决定参与 PPP 项目时不仅会考虑正式合同所带来的参与收益，还会对投入成本和风险进行考量。具体而言，参与收益主要体现在以下几个方面：一是项目基础收益，即合同约定的固定收益。二是政策支持收益和隐性收益。保障房属于民生工程，利润微薄，由此补贴的作用被广泛提及，认为是吸引社会力量参与保障房建设的主要动力。此外，项目运维良好，还能够产生极大的公众认可效应，从而获得政企关系改善等收益（傅剑，2017）20。三是寻租收益。Lu.P（2015）认为在工程施工过程中，承包人机会主义行为几乎贯穿于整个建设周期21。保障房以工程建设投资为主，项目建成后质量难以准确识别，由此社会资本可以利用自己的84地方财政研究 圆园23 年第 5 期表 1发起阶段公私双方策略演化博弈收益矩阵参与体及策略社会资本地方政府发起参与不参与政府：a0+a1+a2+a3-a4-a5-b3政府：-a4-a6社会资本：b0+b1+b2+b3-b4-b5-b6-F社会资本：-b7不发起政府：-a0-a1-a2-a3政府：-a0-a1-a2-a3社会资本：-b7社会资本：-b7专业优势隐藏行动或者通过寻租方式谋求不当得利正当化。并且由于能力差异，政府往往也表现为能力弱势或寻租动机下的能力扭曲（何艳玲等，2020）22。在投入成本方面，主要包括交易成本、来自政府转移的风险成本等。综上所述，现有研究从成本收益角度分别对公私双方参与保障房 PPP 项目的影响因素进行了研究，这些文献为本文变量的选择提供了借鉴。但是，已有研究较少考虑主体互动对保障房 PPP 项目投资的影响。事实上，PPP 项目运作过程中公私双方的利益诉求相互交织，单方面的政府和社会资本利益最大化都不是实现合作共赢的有效方式。因此，本文将政府和社会资本放在同一研究框架，从公私双方利益诉求出发，建立保障房 PPP 项目的发起决策模型，通过决策变量的变化模拟公私双方行为互动的演化过程，并通过不同情景的模拟分析，识别关键影响因素及对博弈均衡的影响，为破解保障房PPP 项目发起困境提供决策参考。三、项目发起模型的构建与分析（一）模型假设1.合作主体假设。博弈双方都为有限理性，均只有两种策略选择，政府的策略空间为（发起，不发起），