拜登政府朝鲜半岛政策走向及中国应对.pdf

452021 年 1 月 20 日，美国总统拜登在国会宣誓就职，美国正式开启拜登时代。从传统上看，美国的外交安全政策属于超越党派和泛政府性的政策，但拜登的执政不是一次简单的政权更替，拜登在演讲中提出废除特朗普时代的“美国优先主义”，承诺通过恢复同盟关系和多边合作，“让美国重新受到世界尊敬”，正如拜登时代的到来会成为美国和世界秩序的转折点一样，拜登政府的朝鲜半岛政策也有新的动向。以拜登新政府上台为契机，韩国外交部成立了对美政策沟通小组，致力于强化韩美合作，通过韩美外长会晤、防长会晤、韩美“2+2 会谈”以及韩美首脑会晤，韩美同盟关系通过双边、多边的协调与沟通得到了恢复与巩固。与此同时，拜登政府在上任 101 天之际发布了对朝政策路线，将“朝鲜半岛无核化”设定为长期目标，将阶段性、渐进的对朝接触设定为现实目标，但其并没有提出对朝接触的原则和具体的解决方法，只是承认了对朝政策执行手段的局限性。拜登政府的朝鲜半岛政策的调整，将对今后的朝鲜半岛局势和东北亚国家关系产生重大而深远的影响。一、美政党轮替，韩美同盟的诸多问题能迎刃而解吗？在特朗普执政时期，韩美因防卫费分担谈判陷入僵局，对作战指挥权移交问题的立场有差异，在终战宣言发表及朝鲜半岛无核化问题上存在意见分歧，尤其是 2019 年韩美年例安保协议会发表的联合声明中，时隔 12 年再次删除了“驻韩美军维持条款”，韩国国内随之出现第 40 卷第 3 期2023 年 7 月东 疆 学 刊Dongjiang JournalVol.40 No.3Jul.2023拜登政府朝鲜半岛政策走向及中国应对马 晶摘要 拜登政府成立之后，朝鲜半岛也开启了新的局面。鉴于拜登提倡重视“价值和同盟的外交”，韩美同盟关系得到了很大改善，但拜登政府“以同盟为中心的对外政策”对韩国来讲可能成为一把“双刃剑”。与此同时，美国政局的变化使朝鲜半岛无核化进程及美朝关系迎来新的机遇和挑战。拜登政府执政后，中美双边关系仍以“战略竞争为主”，为了不使本就动荡的中美关系掺杂进朝鲜半岛问题的负面因素，中国的朝鲜半岛外交也应加快调整政策的主动性与及时性，制定既具有前瞻性又符合现实的应对之策。关键词拜登政府；朝鲜半岛；韩美同盟；中国外交中图分类号D830 文献标识码A 文章编号1002-2007（2023）03-045-07收稿日期2021-12-16基金项目国家社会科学基金项目朝鲜半岛无核化前景、趋势与应对研究，项目编号：20XG J005；国家社会科学基金重点项目美国朝核政策与半岛无核化互动趋势研究，项目编号：20A GJ008；大连市社科院（研究中心）课题RCEP实施与中日韩自贸区建设研究，项目编号：202 2dlsky007。作者简介马晶，女，博士，大连理工大学马克思主义学院副教授，研究方向为朝鲜半岛问题、东北亚国家关系。（大连 116081）46了韩美同盟破裂的声音。这是同盟协商过程中产生的自然分歧，还是以“美国利益优先”为政策基调的特朗普特立独行的执政风格造成了韩美同盟间暂时难以克服的混乱局面？美国总统拜登多次表示重视韩美同盟关系，大选前曾在韩联社发表署名文章表示：“如果我能胜选，将与韩国站在一起，进一步加强韩美同盟，维护东亚等地区和平，不会用撤出驻韩美军这种鲁莽的威胁敲诈韩国。”1为恢复韩美同盟关系，拜登政府首先致力于解决韩美防卫费分担问题，执政一个月后韩美双方即就第 11 份防卫费分担特别协定（SMA）达成共识，协议的有效期（6 年：2020 年-2025 年）为历届最长，显示了韩美同盟存在感。多年协定从两个方面对韩美同盟起到了积极的作用：一是韩美两国确保今后 5 年内驻韩美军的稳定性，为加强联合防卫态势奠定了基础；二是韩美两国签署了多年协定，有助于防止因反复谈判而引发韩美两国矛盾。2由于拜登政府重视传统同盟和国际多边合作，韩美双方不断就同盟关系与合作进行政策协调，2021 年 5 月 21 日，韩国总统文在寅与拜登举行了首次首脑会晤并发表 联合声明，将韩美同盟的性质定义为“共享责任的价值观同盟”，意欲将韩美同盟的合作范围从朝鲜半岛扩大到全球领域，从而开启了韩美同盟的新篇章。此外，两国在碳平衡、应对气候变化、疫苗合作等其他领域也存在更多加分因素，韩美同盟关系得到改善，然而韩美同盟间的诸多问题能迎刃而解吗？首先，驻韩美军问题。2021 年 3 月拜登政府发布了任内第一份美国 国家安全战略指南，根据该指南，欧洲和印度太平洋地区与美国的国家利益息息相关，这意味着需要为该地区提供最佳的军事部署和战备状态。3在这方面，拜登政府的全球态势评估方向和内容将不可避免地对韩美同盟和驻韩美军产生直接或间接的影响。韩国已经经历过 2003 年美国布什政府根据海外美军部署的全球态势评估 GPR 来协调同盟关系，当时卢武铉政府从国家利益和互惠同盟的观点出发，认为韩美同盟的地区化不符合韩国的国家利益，并就收回战时作战指挥权问题达成了协议。4未来在同盟重新协调过程中，韩美同盟间的矛盾也会周期性地暴露出来。其次，战时作战指挥权的移交问题。文在寅总统曾承诺在其任内收回作战指挥权，希望尽快具备移交作战权的条件，实现由韩国军队主导联合防卫体制，韩国将重点放在落实文总统提出的“2022 年 5 月任期结束前完成移交”的承诺。5然而，美国官方却一直以“还未符合条件”为由将移交战时作战指挥权事宜一拖再拖。2021 年 1 月 28 日，美国国防部就战时作战指挥权的移交问题表示，将在韩美两国达成一致的条件完全得到满足时进行。6这是拜登政府就战时作战指挥权移交问题第一次做出的回应，确认了将基于条件而非时间进行移交的原有立场没有变化，韩美作战指挥权移交的相关事宜需要两国进一步协商。再次，发表终战宣言问题。在朝鲜半岛无核化进程陷入停滞的情况下，文在寅总统在联合国大会和韩国国会演讲中，接连提出以发表朝鲜半岛终战宣言作为打破南北关系僵局和重启朝鲜半岛和平进程的突破口。促成终战宣言并不是全新的问题，美国政府始终坚持“先无核化、后终战宣言”的立场，政党轮替也无法改变美国朝野的固有方针。另外，在外交政策方面，拜登政府更加重视同盟的作用。拜登政府奉行的“韩美同盟紧密协商”原则、“以同盟为中心”的对外政策对韩国来说可能成为一把“双刃剑”，一方面，在处理地区事务特别是朝鲜半岛问题上，韩国将发挥更加重要的作用，这有助于韩国掌握主动权，韩国在美朝间的协调作用将更加凸显，韩美同盟的合作关系也更加紧密。另一方面，拜登将中国视为最大的“竞争者”，中美之间的竞争范围扩大，拜登不是像特朗普那样直接向中国施压，而是通过同盟和友邦国家的国际联合全面推进牵制中国的政策。在美国看来，作为盟国的韩国理应在中美关系中站在美国一边，因此在包括四国安全对话、“净网行动”在内的“对华包围战略”中，要求韩国参与的压力会比以前更大，以“韩美日军事合作”为中心牵制中国的要求会更加强烈。但东北亚国际格局已经发生变化，这种僵硬的理念阵营理论不符合东北亚地区的现实。47在东北亚区域合作方面，中韩有重要的共同利益，在中韩合作的基础上可以共同推动中日韩三边自贸区的建设，在新冠疫情的冲击下，中韩更应该成为区域合作的领军者，“中韩战略合作伙伴关系”将从地区合作与共同繁荣的层面不断得到深化，这不应成为美国印太战略的筹码，也不符合文在寅政府一直所倡导的“东北亚共同繁荣”的外交理念。如果美国在亚太地区继续强化意识形态和价值观念，加强美、日、澳、印多边同盟以及美日韩三边同盟，韩国将陷入两难的境地。二、朝核问题和美朝关系将迎来新的机遇和挑战拜登政府面临的朝核问题在结构上与过去截然不同，朝鲜已经由核开发阶段进入实际拥核阶段，这就是拜登政府不会沿袭克林顿政府的对朝包容政策和奥巴马政府战略忍耐政策的原因。特朗普执政时期，朝美领导人举行过三次会晤，并以首脑外交开启了朝鲜半岛无核化进程，这对于政治解决朝核问题和美朝双边关系来讲具有极其重要的意义，拜登政府解决朝核问题及处理美朝双方关系问题具有以下特点：第一，提升朝核问题谈判门槛，美朝无核化谈判难度增大。特朗普凭借首脑外交打造美朝关系，提出与金正恩对话的条件是，“如果朝鲜停止核与导弹试验，美国可以考虑对话”。7也就是说，在朝鲜没有表明无核化意志的情况下，只要停止核试验和导弹试验，美国就可以和朝鲜开展对话。其执政以来通过“新加坡612朝美首脑会晤”“越南河内会晤”“板门店会谈”以及其他渠道，美朝关系进行了有限的互动，并开启了朝鲜半岛无核化进程。拜登则认为没有实际成果的首脑会谈只是在赋予朝鲜正当性，在朝核问题上，拜登新政府不会再维持“自上而下”的外交做法，而是以务实谈判为主要方式。但拜登也曾表示，不排斥在“朝鲜同意缩减核能力”的条件下与朝鲜领导人举行会晤，会接受与朝鲜“有原则的外交”。但是，美国至今还没有找到关于对朝接触原则的具体解决方法。鉴于朝鲜坚持在河内朝美首脑会谈破裂之后不会再让步的立场，美朝无核化谈判难度增大，美国会推迟制定具体的对朝接触方法。第二，分阶段解决朝核问题。拜登阵营虽然对朝强硬，但也主张无核化谈判，而且民主党比共和党更强调对话。在过去的 30 年里，主导达成日内瓦核框架协议、六方会谈等美国对朝谈判大部分都是民主党人士。和过去不同的是，朝鲜的核导能力已经得到了显著的提高，其核燃料、核弹头和远程导弹设施无法一次性清除。美国需要以实用主义为基础的“渐进式”谈判策略，根据白宫公布的拜登政府对朝政策的研究结果表明，拜登政府没有接受美国国内部分朝鲜半岛专家主张的军费控制论立场，而是通过了明确的“朝鲜半岛完全无核化”政策目标，寻求以一种“经过调整的务实方式”与朝鲜展开接触外交。白宫也强调，无论是民主党还是共和党，过去的“四个政府（克林顿、布什、奥巴马、特朗普）”都没有实现朝鲜无核化。8由此可见，拜登政府虽然将“完全无核化”作为长期目标，但可以认为将阶段性、渐进的进展设定为现实目标。从朝鲜方面来看，从 2019 年末党中央委员会全体会议至今，朝鲜一直维持着自力更生的正面突破战基调，将朝美关系视为长期战，一方面表现出应对制裁的持久性，另一方面继续保持核武装。然而朝鲜面临着新冠疫情长期化、自然灾害以及国际制裁等重重困境，所坚持的“自力更生正面突破战”很难取得成效，对于深陷危机的朝鲜再次选择“悬崖战术”并非易事，不过通过部分让步达成无核化协议也符合朝鲜的实际情况。第三，开展多边合作。对于美国来讲，朝鲜核问题既是东北亚地区秩序的核心议题之一，也集中体现了地区强国的利害冲突，且与其盟国韩国、日本的安全问题息息相关。众所周知，拜登的外交政策重视同盟并倾向于多边主义，拜登新政府倾向于利用美日、美韩双边同盟、美日韩三边体制以及与其友邦国家的多边合作处理朝核问题，拜登也希望在朝核问题上与中国开展合作，将要求中国在解决朝核问题中发挥作用和承担责任。尽管拜登强调国际联合，但依靠朝核四方会谈或六方会谈等多边谈判框架的可能性并不大，无核化协商已经转换为朝48美双边关系，多边协商框架很有可能停留在辅助作用上。在拜登政府执政时期，中美战略竞争可能会进一步深化，从这一点来看，拜登政府赋予中国在朝鲜半岛无核化多边谈判框架中的作用有限。三、中国的应对拜登政府执政后，中美双边关系仍然以“战略竞争为主”，美国会继续维持对中国的强硬路线，舆论普遍认为，在拜登政府国家利益的排序表上，应对中国崛起远比朝核问题更加重要，另外，美国还将加强同自由阵营同盟国之间的关系，通过同这些国家之间的合作构建“集团杠杆”来牵制中国。越是这种时候，中国越应该未雨绸缪，为了不使在中美关系的动荡中掺杂进朝鲜半岛问题的负面因素，中国需要加快调整政策的主动性和及时性，从适应环境向塑造环境转变，从等待机遇向创造机遇转变，制定一个既有前瞻性又符合现实的路线。（一）朝美关系前景并不乐观，应对“有限和平”的朝鲜半岛局势仍是常态冷战后美国的朝鲜半岛政策中始终有明确的“规制”周边大国的战略目标，长期以来，美国一直试图构建东北亚防御格局，借此维护其在西太平洋的军事存在，与朝核威胁相比，借助这一议题遏制中国的崛起和挤压俄罗斯的战略空间具有更深层次的战略考量。特别是在中美战略性矛盾不断深