日本防卫政策调整、动因及其影响分析_江新凤.pdf

13日本研究2023 年第 1 期江新凤【内容摘要】根据日本制订的防卫计划大纲等战略文件，冷战后日本防卫政策的调整可划分为“全方位防御”构想、“多能、灵活、有效防卫力量”构想、“机动防卫力量”构想、“联合机动防卫力量”构想、“多域联合防卫力量”构想五个发展阶段。国家安全保障战略 国家防卫战略 防卫力量发展计划三个新战略文件的出台，标志着日本防卫政策展开了新一轮重大调整，其突出内容是把中国列为“前所未有的最大战略挑战”，强调要从根本上强化防卫力量，提出日本可对敌领域实施反击的所谓“反击能力”构想，从而使日本防卫政策由守转攻。这不仅给中日关系的发展带来冲击，给地区安全稳定也将带来负面影响。【关键词】日本防卫政策反击能力 国家安全保障战略 国家防卫战略【中图分类号】D83/87 【文章编号】1003-4048(2023)01-0013-11【文献标识码】A 【DOI】10.16496/ki.rbyj.2023.01.002【作者简介】江新凤，军事科学院战争研究院研究员，军事学博士，博士生导师（北京 100091）日本防卫政策调整、动因及其影响分析2022 年 12 月 16 日，日本内阁会议通过了国家安全保障战略 国家防卫战略和防卫力量发展计划三份重要文件。这是冷战结束以来日本防卫政策的一次重大调整，标志着日本防卫政策由守转攻的根本性转折，同时也是冷战结束以来日本防卫政策调整的进一步延伸。一、冷战后日本防卫政策的调整与演变冷战结束以来，日本根据世界和周边安全形势变化以及自身军事发展需求，对防卫政策进行调整。其主要内容分别体现在以下政府文件中：日本防卫省于 1995 年、2004 年、2010 年、2013 年和 2018 年底发布的五份防卫计划大纲（以下分别简称为“95 大纲”“04 大纲”“10 大纲”“13 大纲”“18 大纲”）和相应的中期防卫力量发展计划、2013 年发布的首份国家安全保障战略及有关官方文件。根据五份防卫计划大纲及相关文件，冷战结束后至此轮调整前的日本防卫政策可划分五个阶段：“全方位防御”构想、“多能、灵活、有效防卫力量”构想、“机动防卫力量”构想、“联合机动防卫力量”构想、“多域联合防卫力量”构想。可以看出，日本在不同的安全形势背景下，对威胁判断战略指导思想、目标和手段、军事力量建设等方面都有不同程度的调整。总体特点是战略对手越来越聚焦中俄两国，防卫政策由防转攻，目标手段更加多元，军事力量不断强化，由传统领域向新兴领域拓展。（一）“全方位防御”构想（19912000 年）冷战结束后，亚太地区的安全环境发生了重政治研究14日本研究2023 年第 1 期日本防卫政策调整、动因及其影响分析大变化。为此，日本相继出台了1996 年度以后的防卫计划大纲（“95 大纲”）、日美安全保障联合宣言面向 21 世纪的同盟、新日美防卫合作指导方针 周边事态法等法律文件，进行了冷战后的第一次防卫政策调整，其主要特点是由重点应对苏联威胁转变为全方位防御。在威胁判断上，由冷战时期的主要对付苏联转向应对朝、中、俄“多元威胁”。在军事部署上，由过去侧重北方转变为北、西、西南均衡部署，力求建立起全方位防御体系，即在继续保持北部地区一定作战力量的同时，有计划、有针对性地加强西部、西南方向的军事部署，其重点是提高反导能力、快速反应能力和机动作战能力。在自卫队职能上，赋予自卫队三大任务：保卫日本；应对大规模自然灾害等各种事态；为建立更加稳定的安全保障环境做贡献。1首次赋予自卫队参加国际维和的任务，并把“应对大规模自然灾害”从以前的附属任务提升到基本任务。在力量建设上，提出将继续坚持质量建军的指导思想，按照“基础防卫力量构想”的基本内容，建设“合理、高效、精干”的防卫力量，使其能有效地应对各种事态。在日美军事合作方面，按照日美防卫合作指导方针明确日美分工，同时把合作的范围扩大到日本周边。2其总方针是，当对日本的武力进攻迫近时，要遏制事态的扩大，同时做好必要的准备；当对日武力攻击已经发生时，日美联合采取行动，力争尽早将其排除，即实施日美联合遏制和应对军事威胁的军事战略，将“短期决战”和“早期排除”作为日本的军事战略原则。（二）“多能、灵活、有效防卫力量”构想（20012010 年）“911”事 件 发 生 后，日 本 相 继 出 台 了反恐特别措施法 支援伊拉克重建特别措施法 武力攻击事态法，并于 2004 年底出台了2005 年度以后的防卫计划大纲，3启动日美“2+2”安全磋商机制，制定日美“共同战略目标”，完成了冷战后的第二次防卫政策调整，其主要特点是“主动遏制”色彩明显加强。在威胁判断上，将国际恐怖组织等非国家主体的恐怖活动视为国际安全的主要威胁，提出应对“新型威胁和多种事态”，即大规模杀伤性武器和弹道导弹的进一步扩散、国际恐怖组织活动等“新型威胁”及影响和平与安全的“多种事态”。在安全战略目标和手段上，提出两大安全战略目标，即“防止威胁直接波及日本，当受到威胁时予以排除，并将危害降至最小限度”和“改善国际安全环境，以防威胁波及日本”，同时提出三种实现途径，即日本自身的努力、日美安保体制以及与国际社会的合作。这表明日本的防卫政策目标已不仅仅满足于确保日本本土安全，还要通过积极参与国际安全合作，主动遏制潜在威胁，创造有利于日本的外部安全环境，实现间接保卫日本安全的战略目标，表明日本改变了“专守防卫”的被动防御，开始向“主动遏制”战略转变。在力量建设指导上，提出“多能、灵活、有效防卫力量”构想，即为有效应对新威胁和多种事态，积极主动地参与旨在改善国际安全环境的国际和平合作活动，将在确保用以防止侵略的基础力量的同时，发展快速、机动、灵活和多目的且以高技术力量和情报能力为支柱的“多能、灵活、有效”的防卫力量。在自卫队职能上，赋予新的三大任务，即有效应对新型威胁及多种事态，防止日本被侵略，自主、积极地致力于改善国际安全保障环境，表明日本防卫政策的重点是主动应对其周边地区可能发生的各种威胁和事态。（三）“机动防卫力量”构想（20112013 年）2009 年 10 月，日本民主党取代自民党成为执政党。经过一年多的酝酿，菅直人政府于 2010年 12 月底出台了2011 年度以后的防卫计划大纲（“10 大纲”），提出了“机动防卫力量”构想，实行“动态威慑”战略。4在安全战略目标和手段上，提出三大目标，即“防止日本受到直接威胁，确保日本的和平与安全”“营造更加稳定的亚太地区安全环境和改善全球安全环境以防止发生威胁，强化国际秩序，确保日本安全与繁荣”和“为确保世界和平稳定与人类安全做贡献”，5并提出通过综合推进日本自身的努力、与盟国的合作、与亚太地区合作、与国际社会的合作等四种手段，实现上述安全战略目标。与“04 大纲”相比，日本安全15日本研究2023 年第 1 期战略目标更加拓展，手段更加多元化。在力量建设指导方面，提出“机动防卫力量”构想，实行“动态威慑”。“10 大纲”明确提出，今后要彻底放弃以往注重“存在性静态威慑”的“基础防卫力量”构想，而要建设一支注重“实效性动态威慑”的“机动防卫力量”，使其能够更加有效遏制和应对各种事态、进一步稳定亚太地区安全保障环境、积极改善全球安全保障环境。“机动防卫力量”强调军事力量要具备“五性两力”：快反性、机动性、灵活性、持续性、多用性和高技术能力及情报能力，更加注重军事力量运用的快速机动性，侦察监视活动的持续性，任务能力的多样性，武器装备的高技术性，情报的支撑性和行动参与的主动性。在自卫队职能上，赋予三大职能，即实施有效威慑和应对各种事态，包括确保周边海空域安全、应对岛屿地区攻击、应对网络攻击、应对游击队及特种部队攻击、应对弹道导弹攻击、应对复合事态、应对大规模或特殊灾害等；进一步稳定亚太地区安全环境；改善全球安全环境。在军事部署上，重点加强西南方向的军事部署，确保西南诸岛的安全。目的在于加强对西南诸岛的防御，为与中国武力争夺钓鱼岛做准备，同时加强对中国海军舰机活动的监视，牵制中国海军突破第一岛链。（四）“联合机动防卫力量”构想（20142018 年）2013 年 12 月 17 日，日本政府通过了2014年度以后的防卫计划大纲（“13 大纲”）和中期防卫力量发展计划（20142018 年度），提出了“联合机动防卫力量”构想。6 7在威胁判断上，渲染周边安全环境，突出“中国威胁”。“13 大纲”在强调朝鲜是地区和国际社会“重大不稳定因素”的同时，称“中国的军事动向令日本十分担忧，同时也引起地区和国际社会的担忧，今后须继续保持强烈关注”。这是日本防卫计划大纲首次用强烈措词定位日本对中国军事动向的警惕姿态，其中一个重要背景是，2012 年 9 月日本非法“购岛”引发东海局势紧张，中日关系陷入低谷。在防卫方针上，日本提出新的“防卫基本方针”，取代 1957 年制定的国防基本方针，更加突出自主安全。其中，强调通过构建“综合防卫体制”，加强日本的威慑和应对能力，同时加强日美同盟，推进与伙伴国的双边和多边安全合作。在战略指导上，提出“联合机动防卫力量”构想，实施“实效性动态威慑”，并提出“一基两力、两面四性”的力量建设目标，即建立广泛的后勤保障基础，提高技术能力和情报指挥通信能力，在硬件和软件两方面提高防卫力量的快反性、持续性、坚韧性和联通性。更加注重建立广泛的后勤支援基础、联合作战和机动能力，表明日本防卫力量的建设目标正在向着真正形成联合作战能力的方向发展，其“动态威慑”战略的核心内涵也得到了本质性充实。同时提出重点建设防卫力量的九大能力，即警戒监视能力，情报搜集、处理、分析和共享能力，海空综合投送能力，指挥、控制、情报与通信能力，应对岛屿攻击能力，反导能力，应对太空和网络攻击能力，应对大规模灾害能力及参与国际和平合作等活动的能力。（五）“多域联合防卫力量”构想（20192022 年）2018 年 12 月 18 日，日本内阁会议审议通过了2019 年度以后的防卫计划大纲（“18 大纲”）和中期防卫力量发展计划（20192023年度）。8 9两份文件指出，日本将继续增加军费，未来五年防卫预算总额约 27.47 万亿日元，比上一个五年计划增加 11.3%。同时提出“多域联合防卫力量”构想，日本将进军太空、网络、电磁等新兴领域，并发展进攻性武器装备，日本军事力量发展步伐明显加快，日本将由此进入一个全新的军事转型期。在威胁判断上，进一步强调安全环境发生剧变，突出渲染“中国威胁”。“18 大纲”指出，目前日本面临的安全环境正在发生剧变且日趋严峻，不确定性增加。主要内容有：中国等国的国力快速增长导致世界力量格局加速变化，各国政治、经济、军事竞争加剧；“灰色区间事态”出现长期化趋势，“混合战争”“多域战”等新型战争形态和作战样式开始登场，各国竞相展开无人武器系统的研发；美国与中俄展开战略竞争，要日本防卫政策调整、动因及其影响分析16日本研究2023 年第 1 期求同盟国分担更多责任；中国军事缺乏透明度，军费保持高水平增长，加速增强军事力量，提出与国际秩序不相符的主张，在东海、太平洋和日本海频繁开展军事活动，公务船在钓鱼岛海域“侵入”日本领海，在南海实施军事据点化行动，试图“以实力单方面改变现状”，“引起地区和国际社会强烈担忧”。在防卫目标与手段上，提出三个目标和三种手段，更加强调发挥自身军事力量的作用。“18大纲”提出“塑造、遏制、应对”三个“防卫目标”，即平时综合运用日本所有力量，塑造理想的安全环境；使对手意识到难以侵害日本，遏制威胁波及日本；一旦威胁来临，须切实应对，使受损最小化。目标突出强调要在平时统筹力量，塑造有利于日本的安全环境。并提出三种实现手段，即加强日本自身的防卫体制、加强日美同盟、加强安全合作，体现了日本多手段、多层次安全保障战略思想。其中特别强调，加强并充分发挥日本自身力量的作用是首要的，这也是“18大纲”的主体思想。此外，日本还提出防卫力量应发挥的六个作用：平时应对“灰色区间事态”；应对针对岛屿等领土的攻击；应对太空、网络、电磁领域的威胁；与政府和地方团体合力应对大规模灾害；加强日美合作，在日美同