全域土地综合整治发展现状与实践对策_董云.pdf

2023，Vol.43，No.06农业与技术交流园地全域土地综合整治发展现状与实践对策董云(陕西省土地工程建设集团有限责任公司，陕西 西安 710075)摘要:全域土地综合整治是土地整治领域发展的重要方向，也是推进乡村振兴战略和实现乡村“三生空间”格局优化的重要举措。本文从全域土地综合整治发展的现状出发，分析了其存在的问题，并提出通过加强政府职能部门主导责任、强化科技支撑力度、拓宽资金投入渠道、深度优化三生空间布局，以及不断推进采煤塌陷区生态修复等几个角度来全面推进全域土地综合整治工作，为乡村“三生空间”持续优化提供有效对策，为我国进一步做好全域土地综合整治工作提供必要借鉴。关键词:全域土地综合整治;乡村振兴;发展现状;实践对策中图分类号:S9文献标识码:ADOI:10.19754/j.nyyjs.20230330038收稿日期:20230106作者简介:董云(1987)，女，本科，助理工程师。研究方向:土地工程方面研究。引言土地整治是解决我国经济社会发展过程中优化土地资源利用结构、保障经济稳定快速增长以及维持生态环境可持续性的主要手段1，2。当前，我国已进入新的发展阶段，在工业化和农业现代化加快发展的大背景下，传统的单一土地整治模式已难以完全改变“乡村耕地碎片化以及生态质量退化”等多维度问题并存的局面3，4。土地的整治也不能只追求经济效益，更多的是要做好乡村文化的筛选和继承、生活水平的提升、环境的保护和资源的利用等环节的同步建设5，6。围绕着经济发展和社会诉求的转变，土地整治的内涵和主要功能也不断得到整合和优化，以多目标定位、多模式实施、多元化投入为特点的土地综合整治模式已成为优化国土空间利用格局和切实改善乡村生产、生活、生态空间的主要途径7，8。在此背景下，开展全域土地综合整治将是全面推进我国美丽乡村建设和实现乡村振兴的重要举措。全域土地综合整治是基于“山水林田湖草沙”系统理念，依据国土空间总体规划以及国土空间生态保护修复等相关专项规划，在一定区域范围内，对生态功能受损、退化的土地进行综合治理的过程9。本文从全域土地综合整治发展的现状出发，分析了其存在的问题，并提出通过加强政府职能部门主导责任、强化科技支撑力度、拓宽资金投入渠道、深度优化三生空间布局，以及不断推进采煤塌陷区生态修复等几个角度来全面推进全域土地综合整治工作，为乡村“三生空间”持续优化提供必要借鉴。1全域土地综合整治发展现状我国土地整治的主要对象在农村，随着耕地保护政策的不断细化、要求不断提高，借由占补平衡项目以及城乡建设用地增建挂钩等项目的实施，极大地补充了耕地数量，为全国范围内城镇化发展土地需求提供了有力保障。结合目前实际情况来看，我国部分发达地区如江苏等地区，由于试点工作起步较早取得了初步成效，全国大部分地区全域土地综合整治试点仍处于实施方案编制阶段，在具体工作开展中也不能全面把握全域土地综合整治的真正内涵，在财政资金拖入不足的背景下，鼓励社会资本参与全域土地综合整治则成为项目实施所需资金的有效补充，但由于目前尚未有健全的政策和相关机制，社会资本参与全域土地综合整治的收益回报存在一定不确定性。但可以看到的是，我国目前全域土地综合整治试点工作仍处在起步阶段。2021 年 3 月，中共陕西省委 陕西省人民政府关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见提出，要以增加农民收入为出发点和落脚点全面推进乡村振兴，5 年培育建设创建 10 个示范县，100 个左右乡村振兴示范镇，1000 个示范村，打造乡村振兴示范样板。在未来，全域土地整治工作展现出巨大的市场潜力。2全域土地综合整治实践对策项目区具备较好的基础条件，村镇基础设施建设871交流园地农业与技术2023，Vol.43，No.06基本完善，当地村民意愿强烈，试点区域内建设条件较好，符合国家全域土地综合整治试点要求以及现有农地整治工作，符合国家乡村振兴战略。针对项目区空间布局存在的主要问题，试点项目建设内容主要围绕农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复展开。2.1加强政府职能部门主导责任全域土地综合整治工作涉及建设范围广泛，地方政府各职能部门参与度较高，与传统的占补平衡项目或增加挂钩项目均有本质的区别。在国土空间规划背景下，虽然大体上消除了各政府职能部门间政策或相关规划中的差异，但全域土地综合整治是近年来新提出的新兴概念，且在全国范围内仅以试点形式开展，因而首先要建立县级或区级政府主要领导牵头的全域土地综合整治工作小组，明确责任部门，做好项目立项、验收、监督检查等日常工作，切实加强政府职能部门主导责任。同时，将全域土地综合整治完成情况列入对乡镇及各村年度工作目标责任制考核内容，领导小组办公室要不定期开展专项督查并定期通报，对履行职责不认真、工作进展缓慢的，严肃追究责任。同时，要以全域土地综合整治相关政策为指引，引导社会力量、市场主体和农民群众积极参与，营造良好的社会舆论氛围。2.2强化科技支撑力度全域土地综合整治的重点在于确保土地再利用程度的提高和生态环境的大力改善，土地资源综合质量和利用效率的提高离不开科技力量的投入。随着时代的发展，我国土地整治工作经历了由粗放到细致、由机械代替人力的巨大变迁。截至目前，已有大量先进科学技术应用于土地整治项目并取得显著成果，从外业踏勘调查方来看，借助 Google Earth、Bigemap、奥维互动地图以及天地图等国内外先进的高精度遥感影像技术和无人机航拍技术的支撑，极大地整合了土地整治各项时间成本和人力成本等;从土地整治相关内业工作来看，先后出现了 ArcGIS、MapGIS、Auto Cad、Gland、“苍穹”等一系列计算机辅助处理技术，极大地提高了内业工作效率，简化了相关图件制作和资料编制流程，科技进步也为土地整治工作的持续优化提供了必要保障。土地整治行业要以土地资源安全战略为统筹，着重开展三生空间治理工作，并在结合现有土地工程技术的基础上，增加科技投入，开展土地工程科研等相关研究，从退化土地治理、污损土地修复到开展土地工程领域新材料、新装备的研发，进一步推动土地工程领域的稳步提升。此外，要在土地工程科研转化上继续深入开展，梳理、整合现有的土地工程行业科技，从各单项工程的实施进行分解，针对性地研究每个单项工程的科技优化手段，将研究成果应用推广于项目建设过程中。同时，有目的性地开展盐碱地治理、重金属污染用地修复以及退化土地利用等难点问题的研究，在拓宽土地整治领域渠道的同时也为我国国土空间整治提供必要的技术支撑。2.3拓宽资金投入渠道全域土地综合整治是整合土地整治、农村人居环境提升、采煤沉陷区治理以及生态修复等相关涉农、涉地以及生态修复工作的综合反映，潜在资金投入量较大，且回收期较长，仅仅依靠当地政府财政资金尚难以负担，因此，要进一步活用占补平衡项目以及城乡建设用地增建挂钩项目实施相关政策，不断拓宽资金来源。通过对项目区现有条田合并、插花地整治以及周边未利用地整治形成集中连片的耕地，创造一定数量的新增耕地指标，再由占补平衡指标转让获取经济收益。废弃宅基地、村庄空闲地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地统筹规划整理也是全域土地综合整治的重要组成部分，而由此产生的增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用节余指标可有效缓解全域土地综合整治工作巨大的资金压力。全域土地综合整治是整合和优化了农业地整治、建设用地整治以及生态用地保护修复为一体的综合性土地管理模式，也是助力乡村振兴和新型城镇化建设发展的有力举措。因此，要充分应用政策支撑，深入开展补充耕地指标、建设用地结余指标交易渠道和收益管理办法研究，做好全域土地综合整治的同时也要用好相关土地政策。全域土地综合整治开展的重点主要围绕农用地、建设用地以及生态用地，在项目规划时，要结合拟开发区域对农用地整理潜力、建设用地整理潜力以及生态保护修复潜力进行充分分析，同时统筹耕地保护、生态保护、乡村风貌以及历史文化保护，形成规划区域统一、建设内容整合的乡村发展新格局。另外，要加大力度鼓励激励新型农业投资主体等社会资本投入，优化乡村土地管理和利用模式，寻求新的利益增长点。2.4深度优化三生空间布局要在全域土地综合整治和国土空间规划整体框架内，按照规划范围内各区域不同的属性及特点，高标准划定其主体功能，再根据其主体功能分布，延伸其他相关规划内容。根据 关于进一步规范耕地占补平衡管理工作有关问题的通知(陕自然资耕发 202011号)相关政策的规定和要求来看，虽然将严格控制耕地流失提上了新的整治高度，但农村土地整治工作仍具备广阔的实现空间。全域土地综合整治是农用地整理、农村建设用地整理和乡村生态修复工作的集合，但并不是将其三者进行简单的叠加，而是要充分考虑“山、水、林、田、湖、草”生命共同体各要素之间9712023，Vol.43，No.06农业与技术交流园地的内在联系，要时刻牢记并突出“全域”理念，结合国土空间规划“一张图”，实施全域规划、整体设计、综合整治，努力实现土地整治功能多元化、城镇环境友好化以及景观格局生态化综合发展。在规划设计中要深化“全域”内涵解析，提高站位，充分考虑项目区土壤、地形、气候、土地利用状况、乡土人情、人居环境和产业融合发展等方面的内容，对存在的问题针对性地提出解决方案和有效措施，并组织各类专家对规划区域内的设计内容进行深入论证。在具体实施过程中，要在乡村振兴战略的大背景指引下细化土地整治工程各项施工工艺、流程和方法，综合考虑规划区土地现状类型、自然适宜性和生产潜力以及工程地质条件和应用机械的可能性，结合社会环境条件和经济因素，采用高标准建设，同时优化配置水资源，重视土壤培肥等农艺措施，促进土地生态整治效果的提升。同时，全域土地综合整治政策也是积极践行“山水林田湖草”生命共同体理念的重要抓手。全域土地综合整治允许合理调整永久基本农田规划范围，但在规划过程中要严格禁止生态红线范围调整以及其他法律明文规定的相关地址选取。为促进土地整治收益和土地流转收益，要进行零散地块合并，规范地块形状，通过大力推进高标准农田建设，配置和完善田间灌溉设施，进一步提升粮食产能，并通过新增耕地等别评定，优先将一般农用地中具有较高耕地质量的土地纳入基本农田保护范围;要依据美丽乡村建设和助力脱贫攻坚具体要求，结合城乡建设用地增减挂钩项目的有效施行，有重点地发展中心村，逐步调整自然村，引导村民住宅向中心村集中建设，有计划地推进村庄整合及迁村进镇，逐步改善农村基础设施，提高农村建设用地效益，努力推进社会主义新农村建设。2.5不断推进采煤塌陷区生态修复我国是煤炭资源开采和消费大国，而随着煤炭资源不断利用，很多地区也引发了煤矿塌陷、土地损毁、植被和地形地貌景观破坏等巨大危害，采煤过程中产生的煤矸石、尾砂等废弃物随意堆放也造成大量土地资源破坏、闲置和水土及大气污染，对当地人民群众生活、生产和人身安全造成极不稳定的影响。采煤塌陷区所引发的各类问题不断得到重视，2018 年，中共中央、国务院印发 关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见(中发 201817号)，规划制定了生态保护红线并对矿山生态修复工作提出了十分必要的指导建议和有效的修复方法。2019 年，自然资源部发布 关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见(自然资规 20196号)，将矿山生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展统筹考虑，明确了一系列激励政策，有力推进了矿山生态修复工作的步伐。因此，要结合全域土地综合整治，对采煤沉陷区破坏耕地、破损林地等进行综合整治。而修复过程中，要注重科技投入，不断提高复垦技术，以提升耕地地力水平为目标，不断优化土壤质量，最大限度地提升粮食产能。3结语全域土地综合整治试点项目的实施进一步提高了农用地利用效率，实现整治区规模化经营，为下一步土地流转做好准备工作，而通过对现有建设用地整理，进一步推进了城镇化进程，农民进城务工意愿强烈，搬迁至新农村，各类公共配套设施有保障，提高生活幸福指数。此外，对煤矿塌陷区及当地生态进行修复保护，进一步提高了当地人居环境，提高适宜居住指数，也有利于乡村旅游业的发展。同时，防御自然灾害能力提高，乡村自然景观进