日本对外援助制度之考察与借...兼论我国对外援助机制的完善_韩永红.pdf

37日本研究2023 年第 1 期韩永红 黎静宜【内容摘要】出于国家利益需要，日本通过制定纲领性文件和法律等规范为对外援助的运行提供机制保障。在官方发展援助大纲的指导下，日本形成了贯穿决策、执行、监督评价等环节的对外援助管理机制。其中，上下协同、分工明确的组织架构是对外援助高效执行的基础，而多元化的对外援助主体与官方发展援助形成互补。在此基础上，日本还积极探索三方合作模式。此外，独立客观的评价体系确保了对外援助的效果。日本对外援助机制的构建和运行经验值得我国借鉴。我国应系统完善对外援助法律体系、优化内部职能机构设置、丰富对外援助合作模式和健全对外援助监督制度，构建具有中国特色的对外援助机制。【关键词】对外援助 官方发展援助大纲 非政府组织 监督评价【中图分类号】D83/87 【文章编号】1003-4048(2023)01-0037-12【文献标识码】A 【DOI】10.16496/ki.rbyj.2023.01.004【基金项目】国家社会科学基金项目“我国对外援助基本法构建研究”（19BFX200）【作者简介】韩永红，广东外语外贸大学法学院教授，博士生导师（广州 510700）黎静宜，广东外语外贸大学硕士研究生（广州 510700）我国对外援助实践始于 20 世纪 50 年代，迄今已逾七十年。21 世纪以来，我国对外援助总体规模稳步增长，并更多向亚洲、非洲等地区的最不发达国家和“一带一路”沿线的发展中国家倾斜。尽管在帮助受援国减少贫困、改善民生、增强受援国自主发展能力等方面发挥了举世瞩目的作用,我国对外援助也因缺乏透明性、援助方式单一、管理机构协调不足等问题在国际社会频频遭受质疑。不可否认，相比于具有较为丰富的对外援助实践经验的发达国家，我国的对外援助制度建设相对滞后，尚未有效统筹国内法治和国际法治，难以适应实现新时期对外援助战略目标的需要。日本作为亚洲的发达国家在对外援助法律体系和管理制度方面有着独特的经验。考虑到日本与我国同处东亚且文化背景相似，均有从受援国向援助国转变的经历，研究日本的对外援助法律体系和管理模式，应能为我国对外援助体制机制和法律体系的完善提供借鉴。目前，国内外学界针对日本官方发展援助的研究成果多见于以下两方面。一是通过梳理日本对外援助的发展历程、战略和政策的演变，分析对外援助作为外交工具如何服务于日本经济、政治和安全等多重目的。二是通过研究日本针对特定地区和特定国家（包括中国）的重点援助，以扩大该地区的影响力进而获取相应的利益。此外，越来越多的日本非政府组织参与国际援助，与官政治研究日本对外援助制度之考察与借鉴 兼论我国对外援助机制的完善 38日本研究2023 年第 1 期日本对外援助制度之考察与借鉴方发展援助形成互补也引起了中国学者的关注。但是，目前为止从法律层面系统阐述日本对外援助管理体制特点的成果较少。曹俊金（2017）将日本官方发展援助的基本法律框架、政策指引、实施以及评价体系等环节进行了比较研究，但落脚点仍局限于国内，缺乏国际法的统筹；1孙同全、周太东（2015）对澳大利亚、韩国、英国及美国等国家和地区进行案例研究，比较分析其对外援助规制体系的经验教训后，认为我国有必要加快对外援助立法进程以规范对外援助行为、规范机构间协调。2总结现有文献资料可以发现，学界对于日本对外援助制度的研究尚有以下不足：一是对于最新国际形势和新冠疫情对日本对外援助的影响尚未有分析，二是从法律和制度角度对日本对外援助的运行机制分析不够全面。本文在研究日本对外援助的基础上，尝试结合其他主体力量，立足国内和国际视野为我国对外援助的改善做出进一步探索。一、日本对外援助的发展历程概览二战结束后，日本在经济遭受重创及资源匮乏的情况下，选择官方发展援助（Official Development Assistance，以下简称 ODA）作为重新与海外接触进而融入国际社会的重要手段，以实现尽快走出战争阴影，确保政治安全和保证资源供给的目的。于是，日本在 1954 年 6 月加入科伦坡计划（Colombo Plan），正式开启官方发展援助的进程。纵览日本战后对外援助的相关政策、法令等规范性文件，往往采用“经济合作”或“资金合作”等表述，极少出现“对外援助”字眼，即使偶有提到也往往采用“政府开发援助”的字样。可见，日本的对外援助突出表现为“经济合作”的特点。值得注意的是，日本在不同历史阶段开展的对外援助存在一定的差异性。具言之，在 20 世纪五六十年代，日本 ODA 以战争赔款和经济合作为起点，从本国利益出发，带有“扩大本国产品出口，保证进口原材料渠道畅通”的明显目的性。3而在 20 世纪 7090 年代，随着日本经济的腾飞，ODA 规模迅速扩大，其援外方式开始呈现多样化的势态。与此同时，受石油危机影响，日本一反战后紧随美国的外交姿态，尝试开展“自主外交”以谋求政治影响力。80 年代末，日本 ODA 规模跃居世界首位，而 ODA 的政治色彩被不断深化，外交功能亦持续强化。及至 90 年代财政危机的发生，促使日本将对外援助重心从量转向质，并开始着手搭建法律框架、强化对外援助理念的战略性。进入21 世纪后，日本 ODA 规模被其他国家反超，但总体规模仍保持在经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）前列水平。此外，日本还关注国际发展合作的新趋势，强调与受援国平等发展、共同合作，并调动社会各界力量共同参与援外事业。尤其是在新冠肺炎疫情爆发后，日本除向金融形势严峻的发展中国家提供紧急日元贷款外，还积极响应世界卫生组织的号召向发展中国家提供疫苗，并为相关国家提供研发、生产、运输、接种等全方位支持，打通“最后一英里支援”，以此帮助完善发展中国家的卫生和医疗系统。由此可见，近 70 年来，日本根据国际形势和国内实际与时俱进调整战略政策，通过改革完善发展援助制度，在服务国际社会和回应国内关切中寻求平衡，目前已搭建起相对完善的发展援助制度体系。日本的对外援助对增大国家利益及扩大国际发展合作方面发挥着重要作用，并逐渐成为富有本国特色的外交战略之一。二、日本对外援助体系的运行机制分析（一）以法律、纲领性文件奠定机制的运行基础日本在早期的对外援助开展过程中并未出台基础性、综合性的法律文件，导致在援助额迅速扩大的同时发生了诸如资金浪费、效率低下甚至贪污腐败等问题。为进一步提高对外援助质量、打消国民质疑，日本不断探索并形成了一套涵盖纲领性文件、法律、政令、省令及其他规范性文件的法律体系，使 ODA 工作的开展更加精细化、规范化和透明化。笔者结合检索资料，对日本 Last one mile，是指在物流、通信等领域，从物品或服务提供的最终据点到物品或服务到达使用者或消费者为止的最后区间。法律一般指按照日本宪法规定的方式，经国会表决制定的文件。政令指内阁制定的命令。省令是各省大臣发出的命令。法律、政领、省令，效力层级依次降低。参见：E-GOV 法令検索.DB 登録法令数 OL.2023-02-17.https:/elaws.e-gov.go.jp/registdb/.39日本研究2023 年第 1 期ODA 法律体系作如下归纳：4 表1日本ODA法律体系资料来源：笔者根据日本外务省网站资料整理与传统欧美援助国不同，日本近三十年来一直以纲领性文件官方发展援助大纲（政府開発援助大綱）为基础开展政府开发援助。最早的官方发展援助大纲（旧 政府開発援助大綱，以下简称“1992 年版大纲”）于 1992 年由内阁颁布。5该大纲立足于日本 ODA 的历史、成就、经验和教训，在阐述 ODA 的基本理念和原则的基础上，全面概述了日本的中长期援助政策，指定与日本联系最为密切的亚洲尤其是东亚为优先地区，为各受援国量身打造五年周期援助政策，重点致力于解决人口、环境等全球性问题，加强受援国经济基础设施建设以实现“经济互利”。大纲还表示要加强与受援国的对话、关注妇女和儿童等弱势群体、缩小贫富差距和防止腐败等。此外，大纲还要求通过强化信息公开、宣传教育等手段来取得国内外舆论支持。大纲还纳入非政府组织（Non-Governmental Organizations，以下简称NGO）和志愿者等主体，推进官民合作。最后，在实施体制方面，强调人才培养和各省厅间的联络协商体制。基于上述努力，大纲得以勾勒出日本对外援助的基本法律框架，成为 20 世纪 90 年代以后指导日本对外援助实践的主要政策依据，是日本 ODA 开始走向法制化的体现。6为应对世界形势变化及随之出现的提升大纲战略性和透明度的需要，日本于 2003 年首次对官方发展援助大纲（以下简称“2003 年版大纲”）进行修改。2003 年版大纲开门见山地指出 ODA 的目的在于通过对国际社会的和平与发展做出贡献来维护日本自身的安全和繁荣。这是日本首次在 ODA 纲领性文件中公开表明对外援助服务于国家利益，以获取国民支持。此外，2003年版大纲还补充了对 ODA 实施效果的评价工作，并明确要将评价结果反馈到政策制定环节。2015 年，时值 ODA 实施 60 周年之际，日本再次修订 ODA 大纲，并将其更名为开发合作大纲（開発協力大綱）。其中，“开发”的含义被扩大至维护和平、国家治理、基本人权和人道主义支援等。日本强调将集聚国内 NGO、企业和地方等各方力量积极参与解决全球性课题，以实现旨在消灭贫困和饥饿的联合国“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals，SDGs）。日本对外援助从单一主 1998 年 中央省厅等改革基本法，第19 条明确了外务省在政府对外援助方针政策制定的核心地位，规定了外务省与国际协力事业团（JICA前身）、财务省和教育科学技术省等各省厅的职能分工。1999 年 外务省设置法，第4 条第24-26 款详细规定外务省在政府开发援助方面的职能：协调各相关行政机构提供有偿资金和技术合作等对援助规划事宜。2001年 外务省组织规则，第40 条详细列举了国际协力局的具体职能。“我国作为和平国家，负有为维护世界和平、确保国际社会繁荣而发挥与其国力相称作用的重要使命。我国实施政府开发援助的目的，是以支援发展中国家为经济起飞而进行的自助努力为基本点。”“在充分考虑受援国的要求和想法的同时，收集分析有关发展中国家的信息，为了在开发政策等方面与受援国达成基本共识，推进密切的政治对话。”“对妇女积极参加开发活动以及确保妇女从开发中收益的问题给予充分考虑。”“对儿童、残疾人、老年人等社会弱者予以充分照顾。”“我国ODA的目的是为国际社会的和平与发展做出贡献，通过这个有助于确保我国的安全与繁荣。”日本对外援助制度之考察与借鉴40日本研究2023 年第 1 期体向多方参与、合作开发转变，一方面体现了日本希望与受援国平等合作、共同发展的内在要求，另一方面也表达出日本政府动员国内国际各方社会资源共同参与开发合作的期望，丰富了 ODA 内涵。另外，本次修改追加的重点内容之一是将在东南亚和南亚地区建设高质量基础设施。在其指导下，日本随即提出“高质量基础设施合作伙伴关系”计划（Partnership for Quality Infrastructure），承诺五年内与亚洲开发银行（ADB）为亚洲地区相关项目提供约 1100 亿美元财政预算。7日本还积极拓展与印度的基础设施建设合作，以实现共同的地缘政治和经济利益。2016 年，安倍政府提出构建“自由、开放的印度太平洋战略”（Free and Open Indo-Pacific，FOIP），次年，日印两国正式建立“亚非增长走廊”（Asia Africa Growth Corridor）。由于上述倡议所涉地域与中国“一带一路”高度重合，该优质基础设施援助计划也被视为外交工具，是对中国“一带一路”倡议的战略性回应。从ODA 大纲的两次修订可以看出日本对外援助政策的战略性演进的过程，ODA 逐渐被赋予国家复兴战略的多样化、战略性的角色，在宣传“利他”的同时毫不掩饰“利己”的动机。一方面，日本 ODA 强调自身的国际贡献，宣扬“自由、人权、民主”等价值观，显示出愈发明显的政治化倾向；另一方