全过程人民民主的结构要素论_赵谦.pdf

Feb.，2023Vol.31 No.2河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年2月第31卷 第2期收稿日期：2022-12-10基金项目：重庆市北碚区人大常委会2022年专题调研课题“基层人大对践行全过程人民民主认识的内涵研究”；“西南大学创新研究2035先导计划”资助（SWUPilotPlan033）作者简介：赵谦，男，法学博士，西南大学法学院教授、博士生导师，西南大学地方人大工作理论与实践研究中心研究员；张晓函，女，西南大学法学院公法与国家治理研究中心研究人员。全过程人民民主的结构要素论赵谦，张晓函（西南大学法学院，重庆400715）摘要：全过程人民民主作为一种中国特色民主政治形态的新时代践行成果，既是对民主政治实践特征的全新概括，也是对民主意志法治化的凝练表达。伴随我国人民代表大会制度的规范表达不断趋于完善，探究全过程人民民主的动态机制载体亦由此而生。相关研究虽然趋于多元化且渐成显学，但针对全过程人民民主概念要素的基石命题研究却较少专门展开，可尝试围绕学理定义与规范载体来具体厘清必要的概念工具。一方面，所涉学理定义要素往往指向全过程人民民主的内在特征与本质属性，其主要表征为人民民主的一般性理论意涵和全过程的特殊性实践意涵；另一方面，所涉规范载体要素往往指向全过程人民民主样态存续于法律秩序体系中的层级化、类型化规范表达，其主要表征为相应基础规范的原则依据、一般规范的制度规则和共识内核规范的方向引领。关键词：全过程人民民主；概念要素；学理定义；规范载体中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1007-905X（2023）02-0077-10一、问题的提出全过程人民民主作为一种中国特色民主政治形态的新时代践行成果，往往强调“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生”1。党的二十大报告从“中国式现代化的本质要求”2角度对“发展全过程人民民主”的定性宣示，则进一步确证了其作为对中国特色社会主义的“既有民主实践、民主理论的经验总结”3，既是对民主政治实践特征的全新概括，也是对民主意志法治化的凝练表达，从而可将“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”4确立为当代中国民主政治的实践导向。在这一进程中，应围绕“注重健全民主制度、丰富民主形式”5的发展目标，通过“完整的制度程序，完整的参与实践”6，来推动彰显“治理手段法治化、资源整合能力系统化、中央与地方形成稳定的国家权力结构的独特优势”7。近年，伴随 中华人民共和国全国人民代表大会组织法（1982年制定，2021年修正，以下简称 全国人大组织法）、中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（1979年制定，1982年、1986年、1995年、2004年、2015年、2022年修正，以下简称 地方组织法）和 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则（1987年制定，2009年、2022年修正，以下简称 全国人大议事规则）的陆续修正，我国人民代表大会制度的77规范表达在不断趋于完善的同时，亦为探究全过程人民民主的理念、原则、要求与环节要素提供了动态机制载体。首先，在相应价值维度方面，尝试基于“民主权威化与权威化民主”8的共识，来梳理所涉“立法的价值内涵”9，以明晰彰显“主体广泛性、生活全域性、过程持续性、流程闭合性”10的相关价值阐释结构要素。其次，在相应规范维度方面，亦立足于“宪法构建的完整人民民主规范体系”11，来厘清功能主义面向下“全过程人民民主制度化法律化的成绩”12，以探究所涉制度规范的实施效能。再次，在相应事实维度方面，“个案研究，实证分析”13方法在全过程人民民主实践场域也被广泛应用，尝试依循人民与国家权力的系统性连接14线索，从基层民主治理视角来确证“探寻民主本源性问题的中国方案乃实现全过程人民民主的制度密码”15。学界相关研究虽然趋于多元化且渐成显学，但却较少针对全过程人民民主概念要素的基石命题而专门展开。事实上，全过程人民民主作为一种“动态的迭代式闭环结构”16，能够“为构建本土化的民主话语体系提供新的概念与命题”17。其既“注重培育人民主体意识、权利意识”18与鼓励主动行使权利，以促成“利益相关人双向沟通与协商对话”19；也强调在“基层权力的文化网络”20场域中，尝试“构建共享性权力结构”21，并依托“基层民主权力运行的顶层设计和微观的具体程序机制”22，来实现基层民主践行过程中的各步骤、诸环节全覆盖。有必要在“描述-经验、逻辑-分析”23的维度内，面向“契合本国实际民主建构的战略议程”24，围绕学理定义与规范载体这两个方面来厘清全过程人民民主的概念要素，从而为有序推进“全过程人民民主内容与形式、过程与绩效、性质和质量”25的客观量化评判以及相应规范系统变革提供必要的识别工具。二、全过程人民民主的学理定义要素探究全过程人民民主的学理定义要素，旨在厘清彰显中国特色社会主义民主话语体系下全过程人民民主内在特征与本质属性的“组成要素、相互关系、相互作用的性质”26。有必要基于“民主关注的是权力归属问题”27的理论关切，依循“全方位、全链条、全覆盖保障人民当家作主”28的目标指引，尝试从人民民主的一般性理论意涵和全过程的特殊性实践意涵这两个方面来具体展开。（一）人民民主的一般性理论意涵表达厘清人民民主的一般性理论意涵表达，旨在依循“丰富人民当家作主形式，拓展人民当家作主途径，提高人民当家作主水平”29的政治体制改革目标和中国特色社会主义民主政治发展规律，来梳理人民民主理论建构的根基渊源和法治要义。可尝试从社会主义民主制度优势的全景式概括和民主意志的中国特色法治化载体这两个方面，来具体解析人民民主作为全过程人民民主普适价值面向的理论意涵。一方面，就社会主义民主制度优势的全景式概括而言。“一切权力属于人民”的宪法原则宣示即是全过程人民民主的逻辑起点。厘清人民民主的本质属性既是区别于域外民主理论与实践之我国民主政治表达的题中应有之义，也是对我国政治制度优势的必然彰显。人民民主的内在逻辑较之域外民主理论与实践存在着鲜明反差。卢梭指出：“就民主这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。”30在域外的民主理论与实践中，更多地将选举所表征的民主形态视为一种政治利益角逐手段，“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”3164。所涉代议制民主程序通常在集体偏好与个人偏好之间首鼠两端，使得个人与集体之间、个体意愿与整体决断之间往往面临持续性的紧张态势。人民民主作为全过程人民民主的普适价值面向则为破解这类域外民主理论与实践的痼疾提供了鲜明的中国特色典范。其主要通过人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度所构建的人民当家作主制度体系，尝试分别依循代议制民主和协商民主这两类民主样态，来切实回应不同主体参与合作、决策、协商、竞争等多元化表达诉求；进而将对民主的直观认知与实践，广泛、全面地融入中国特色社会主义民主理论与实践体系中，以激发应有的全覆盖、全场域、全环节之系统性民主制度连接的包容价值。为了“将民主参与保持在一定的秩序范围内”3230，并“克服单纯民主价值在制度实践中可能引发的治理价值失序”33，亦有必要构筑彰显以人为本的民本理78念和强调“自由在法律上的体现”34之人民民主有机治理架构。进而围绕“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”35导向，来充分践行人人得以自由而全面发展之民主价值观的理想期许。此外，人民民主亦是我国政治制度优势的必然彰显。人民民主作为全过程人民民主的普适价值面向是中国特色社会主义民主理论与实践核心要义的高度凝练，并推动执政党的领导、人民当家作主与全面依法治国实现有序融贯而成为其制度内核，以切实促进将人民意志充分、全面地融入人民行使国家权力的各种体制、机制与程序架构中。特别是在执政党领导下有序推动“各方面的制度和治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力”36，确保将人民意志顺利上升为国家意志。进而立足于我国未来积极扩张人民的有序政治参与考量，通过人民代表大会制度载体推进立法、监督、任免、选举、代表等不同层级、环节的民主体制有机架构，来全面维护并实现人民的根本利益，巩固、增强中国特色社会主义的民主制度优势。另一方面，就民主意志的中国特色法治化表达而言。人民民主既是一种民主意志的法治化路径，也是民主权利法治化的凝练表达，其往往与我国民主政治的制度化、进阶化相伴而生。在我国民主政治建设的民主与法治的均衡发展过程中，“注重民主的法治化和法治的民主化正是我国民主政治得以健康发展的原因”32137。特别是改革开放以来的中国特色社会主义法治建设亦是一种民主权利的法治化过程，主要通过现行宪法的五次修正和各位阶相关规范性法律文件的出台与变迁，在制度规范层面就人民民主予以全方位固化。其往往立足于多维视角和各类过程环节，来促进民主权利的全面贯彻落实，以使得法治框架范围内的“多元化、动态化与公共化之价值规范”37能够转进为现实可能。基于此，法治社会建设实施纲要（20202025年）即为人民民主的法治化表达做出了系统部署，并通过权利共治面向的多层次回应型治理机制构建，来积极探索人民民主的法治化创新路径。此外，人民民主亦是弥合代议制民主与法治内在张力的可行途径。事实上，“民主对 多数如何来统治 这一问题的沉默使法治在这一领域大有作为而不致与民主产生对垒为法治表明自己的态度留下了空间”38。人民民主作为全过程人民民主的普适价值面向所蕴含的法治结构要素，则为设定对立统一的法治化动态均衡模式提供了良好的引领范型。即可以是否有助于保障人民当家作主，来作为民主法治化成功与否的检验标准。“民主原则运作的政治权力权威与法律权威之间的矛盾需要以法治来修正支撑”39，以人民为价值引领的人民民主即是促成二者界限均衡维持的重要证成途径。基于此，则有必要依循“落实宪法关于党的领导的规定，推动党的领导入法”40的方向引领，通过开放包容、高效协同的立法渠道，来追求实现“人民民主治理机制治理功能的价值最大化”41，从而在将权利表达与决策环节纳入程序法治有序规程的动态整合过程中，积极平衡“民主与集中的关系、民主代议与有效决策的关系、代议民主与其他民主形式的关系，注重保障代表的主体地位、知情权、决策权、监督权”3，以进一步丰富人民民主的法治价值意蕴。（二）全过程的特殊性实践意涵表达厘清全过程的特殊性实践意涵表达，旨在明晰其作为一种“将人民的需求和意愿贯穿于国家治理、制度设计、政策制定以及决策执行的全过程”42，置于“中国民主实践的分层性与多样性”43视域下，所应彰显之民主实践形态的动态延伸要义。可尝试从全过程民主的立法实践突破、监督实践总结和履职实践引领这三个方面，来具体解析全过程作为全过程人民民主特色价值面向的实践意涵。首先，就全过程民主的立法实践突破而言。主导行使立法权的人大及其常委会既是我国立法工作体制的运行内核，也是发挥中国特色民主治理实效的形式载体。应基于“以机关结构决定职权归属”44的功能主义考量，进一步发挥人大相关专门委员会与法制工作委员会在立法活动中的立项论证、预测决策研究、组织参与起草、审议规范性法律文件草案等职能。有必要依托双向互动式民主立法机制进行审慎思考、理性对话，有效平衡立法专业化与民主化的关系，积极提升相关立法活动的质量。事实上，全过程作为全过程人民民主的特色价值面向，更多地凸显了“涵盖横向层面的社会自治、选举民主和协商民主，纵向层面的自上而下的参与79式民主”45之实践要义。既应立足于立法决策系统的渠道畅通、立法听证过程的互动式参与、备案审查的落实型沟通等具体要求，依循法定程序来科学、民主地整合社会各方利益需求，“把分歧融合成法律行动，并且从中作出决定”46。还应基于立法协商机制的理性考量，“保证公共决策过程的广泛参与和公私合作，建构一种竞争合作的多方协作关系”47来积极引入中国特色的新型智库建设与决策咨询制度，尝试针对重大事项的立法草案形成理性平衡、多方互动的沟通模式。特别是人大基层立法联系点制度的探索创新，旨在广泛组织、动员社会公众积极