气候变化金融风险的国际应对经验及启示_刘辉.pdf

DEVELOPMENT FINANCE RESEARCH开发性金融研究2023 年第 1 期（总第 47 期）国际研究67气候变化金融风险的国际应对经验及启示刘辉*摘要：气候变化带来的金融风险已成为系统性金融风险的重要来源之一，给各国央行履行金融稳定职能带来严重挑战。本文在对气候变化金融风险类型、主要应对障碍进行详细分析的基础上，系统梳理了以美国为主的主要经济体、国际组织应对气候变化金融风险采取的政策措施，结合我国实际提出应对气候变化金融风险相关政策建议，包括健全气候变化相关金融风险应对的顶层设计和管理机制建设，提升监管效能和合力；推进风险评估及相关信息披露，建立统一、可比较、对决策有用的信息评估披露机制；加强风险评估和应对的国际交流与合作，协调推动全球相关风险的缓释。关键词：气候变化；金融风险；金融稳定一、引言气候变化是产生于人类生产生活排放的温室气体，影响着地球上每个地区，并且影响程度日益加剧，已成为当前全球面临的最为重大的挑战之一，被形象地称为“绿天鹅”。气候变化对家庭、社区和企业的不利影响也在加剧，由此引发的金融风险冲击金融稳定。美国金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC）提出，随着人类活动对气候影响不断累积，极端天气出现趋于频繁，金融系统日益受到相关风险的威胁，造成的经济损失不断增加。美国国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）、国家环境信息中心（National Centers for Environmental Information，NCEI）发布数据显示，2020 年发生的天气和气候灾害对美国造成的损失超过 220 亿美元，创历史最高纪录，造成的总损失超过 950 亿美元。此外，过去 20 年里，恶劣天气事件的发生频率和相关损失一直在上升，反映了气候变化的长期趋势。气候变化对我国经济金融的影响同样不容忽视。麦肯锡调查报告显示，在 19802012 年，我国东部沿海海平面升高 93 毫米，同时近 100 年来，我国平均气温升高 1.5 摄氏度，高于全球平均水平。为应对气候变化风险，2020 年 9 月 22 日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上表示，中国二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和目标。作为一个新的研究领域，气候研究本身的复杂性、*作者简介：刘辉，中国人民银行湘西州中心支行，高级经济师。DOI:10.16556/ki.kfxjr.2023.01.0032023 年第 1 期（总第 47 期）气候变化金融风险的国际应对经验及启示68方法的多元性、研究涉及领域的广泛性，都加大了气候变化相关金融风险研究难度，进而影响政策推进实施及效果评估。二、气候变化金融风险类型（一）气候变化金融风险分为两种类型，即物理风险相关的金融风险和转型风险相关的金融风险一是物理风险相关的金融风险。物理风险是指气候事件对人身、财产造成的实际伤害，既包括飓风、野火、洪水和热浪等紧急突发事件，也包括平均气温升高、降水模式变化、海平面上升和海洋酸化等慢性长期现象。物理风险通常会直接影响家庭、社区、企业和其他实体财产，以及与之相关的金融机构和投资者，进而产生各种气候变化金融风险。如物理风险造成的财产实际损失升高，可能会使抵押品的价值或此类财产的收入降低，给银行、保险公司、养老金计划及其他实体带来信贷风险和市场风险。流动性风险、法律风险和经营风险可能也会随之上升。各类市场主体针对物理风险的应对措施之间可能会产生复杂影响，进而影响经济，威胁金融稳定。二是转型风险相关的金融风险。转型风险是指政策、消费者和商业情绪的变化，或为了限制气候变化必须采取的技术转型，对某些机构或部门造成的压力。有一类重要政策变化会引发转型风险，即那些鼓励或要求减少温室气体排放的政策，包括实施碳价、税收或补贴、监管等各种经济机制。这些政策措施可能会通过标准的严格程度，相关激励、补贴或处罚措施，提高碳排放的隐性价格或影子价格，激励温室气体密集型的生产流程、产品或服务向温室气体排放强度低的经济转型，这虽然有利于实现气候目标，但也可能带来金融风险。随着各国为降低温室气体经济转型政策的实施，公共政策、新技术使用、消费者和投资者偏好变化等可能会影响经济结构中资本配置，削弱金融机构或金融行业的抗风险能力，而无序转型，对机构、企业、市场参与者冲击会更加突然、更具有破坏性，进而可能影响金融稳定。（二）气候变化相关风险到金融稳定的传播渠道从气候风险到金融风险再到金融稳定存在潜在的传播渠道，传播机制复杂。气候变化带来的“转型风险”和“物理风险”将影响家庭、社区、企业和政府，损害财产、阻碍商业活动、影响收入，并改变资产与负债的价值，这些负面影响将通过经济体系和金融体系内在联系进行传播。一是从短期看，气候变化通过更为频繁和严重的灾害直接影响金融稳定。气候变化所引发的极端天气事件、环境污染等物理风险会对资产价值产生巨大的影响，尤其是保险业、银行抵押贷款、养老基金等金融部门。随着气候变化频度和剧烈程度增加，气候风险敏感部门的价值面临急剧下降的风险，导致对应的金融机构抵押品及资产价值大幅缩水，资产负债表恶化，进而威胁到金融市场正常运作。二是从长期看，实施经济低碳转型的时机和进度的不确定性都会对金融行业产生负面影响。一方面，气候变化相关政策的突然实施或消费者、投资者偏好意外、快速变化，都可能会导致相关企业和行业的资产价值缩水，变化的不确定性叠加顺周期市场变化将造成高碳行业资产被大规模抛售，从而引发流动性风险。另一方面，转型不确定性或突然加速将导致高碳行业利润下降，违约风险增加，并造成主导产业为高碳行业的国家主权债务违约风险上升。因此，气候变化造成风险传导到金融部门，可能面临与收入损失、违约和资产价值变化相关的信贷风险和市场风险；流动性需求变化带来的流动性风险；基础设施或其他渠道中断导致的运营风险或法律风险。上述每一种风险都可能使金融机构停止提供信贷或其他金融服务，由此造成的金融风险将放大气候变化带来的冲击，进而危及金融稳定。DEVELOPMENT FINANCE RESEARCH开发性金融研究2023 年第 1 期（总第 47 期）国际研究69三、应对气候变化金融风险的主要障碍（一）相关数据获取困难，风险评估难度大一是难以量化评估气候变化对金融的实际影响。虽然已有大量与气候变化相关的数据，但仍然很难评估气候变化对经济和金融风险的影响。监管机构培育专业知识的能力，对于量化和评估气候变化金融风险至关重要。二是影响显现周期可能很长。气候变化的一些影响已经显现出来，但其他影响的显现时间可能比企业预期的要长。例如，气候学证据表明，过去的排放对气候已经造成了某些实际影响，但可能在许多年内都不会显现。因此，尽管人们普遍认为，气候变化会给金融市场和参与者带来风险，但企业并没有评估和管理这些慢性风险的程序。反倒是转型风险可能会更快显现出来，但转型风险的大小非常不确定，取决于经济转型在多大程度上能以可预测的方式尽早启动。（二）气候风险面临的复杂性和不确定性气候变化的影响以及与气候相关的风险是非线性的、复杂的。虽然气候变化的一般轨迹通常很清晰，但其潜在的环境影响范围和实际影响范围却非常不确定。这种不确定性使人们很难预测严重气候事件的频率和强度，因为极端事件的严重程度预计将超过历史最高水平，并且不会均匀出现，如出现在全球不同地区。此外，难以将温度、排放和其他与气候相关的途径转化为微观层面的经济变量和金融变量，分析整个金融体系内部的相互联系。虽然许多国家都在尝试探索开发有效的气候风险评估模型，但由于未来面临气候风险的不可预测性，气候风险敞口能否被充分评估还有待检验。（三）为应对气候风险实施的政策对经济带来的影响存在不确定性稳定和明确的政策框架有利于企业制定应对气候风险的商业规划，也有利于市场调整适应气候风险。相反，如果未来的政策变化不确定，可能影响人们理解、评估和管理气候变化所带来的金融风险。如随着各国向低温室气体排放经济转型，改革公共政策，采用新技术，加上消费者和投资者偏好转变，虽然能降低总体气候风险，但可能会使一些公司和地区的成本提高，受影响企业的偿债能力可能会降低。因此，转型带来的经济效应可能会在整个金融行业和经济中传导，削弱金融机构或金融行业的抗风险能力。如果转型推迟，或以一种未预见的方式突然转型，气候转型带来的金融风险可能更大。（四）政策权衡难度大一是不同政策目标可能存在冲突。应对气候变化需要长期深入考虑政策和环境权衡问题，包括应采取多少行动，应如何促进低碳转型，以及应制定什么样的激励或抑制措施等。在推进政策过程中，监管机构可能需要权衡气候变化金融风险缓释措施与其他职责目标。二是国际间协调合作困难。目前一些国家监管机构已经意识到气候变化金融风险的严重性，并采取措施应对，但已采取措施的监管机构在应对路径、方案、流程、工具、取数、评估等各方面没有统一的实施框架和衡量标准，协调合作困难重重，这同样也会成为未来不同国家和地区应对气候变化相关金融风险监管合作的潜在风险隐患。四、国际应对气候变化金融风险主要做法过去 10 年里，全球金融监管机构、商业领袖、投资者和政策制定者越来越关注气候变化在全球、国家和地方层面给金融系统和经济带来的威胁，衡量评估气候变化造成的金融风险已成为全球共识（见表 1）。全球普遍认为，气候变化会对金融稳定构成威胁。近年来，全球主要经济体纷纷公布关于气候风险与金融稳定的报告。2023 年第 1 期（总第 47 期）气候变化金融风险的国际应对经验及启示70总的来说，各国监管机构普遍认为气候变化对经济的影响，以及减少温室气体排放所必需的经济结构调整，给金融体系带来了风险，也带来了机遇。监管机构需要确保金融体系能抵御气候变化带来的金融风险，引导金融消费者、投资者、金融机构、保险公司和其他市场参与者做决策时更好地考虑未来的气候变化金融风险，帮助提高经济整体稳定性和对气候风险的抵抗力，协助调整投融资模式，推动经济结构向减少温室气体排放方向转型。表 1部分经济体应对气候风险相关举措时间发布机构具体内容2015 年 7 月英国外交部发布气候变化：风险评估报告2017 年 6 月气候相关财务信息披露工作组发布气候相关财务信息披露工作组建议报告2017 年 9 月中国、法国、荷兰等 8 国中央银行和监管机构成立“中央银行与监管机构绿色金融合作网络”2018 年 11 月中国金融学会绿色金融专业委员会和“伦敦金融城绿色金融倡议”发布“一带一路”绿色投资原则2018 年 12 月新西兰储备银行制定气候变化战略2019 年 7 月英格兰银行和英国金融行为监管局创立“气候变化金融风险论坛”，发布英国绿色金融战略2020 年 2 月巴塞尔委员会成立“气候变化金融风险工作组”，负责制定减轻气候变化金融风险的有效监管条例，帮助巴塞尔委员会履行维护全球金融稳定的职责2020 年 2 月欧洲央行发布金融机构气候和环境风险最终指南2021 年 4 月巴塞尔委员会发布气候相关金融风险评估方法报告气候相关风险驱动因素及其传播渠道2021 年 6 月多边开发银行发布气候融资联合报告2021 年 7 月欧洲央行发布气候相关风险与金融稳定报告2021 年 7 月日本央行发布应对气候变化战略2021 年 7 月金融稳定委员会发布金融稳定委员会应对气候相关金融风险的路线图2021 年 10 月美国金融稳定监督委员会发布气候相关金融风险报告2022 年 7 月欧洲央行宣布将气候变化纳入欧元货币政策框架资料来源：根据中国银行研究院资料及其他公开资料整理。（一）美国应对气候变化金融风险政策框架美国监管机构在应对气候风险方面做得较少，相关工作进度落后于欧盟等经济体。2021 年 5 月美国总统拜登要求联邦政府采取新的措施应对与气候变化相关的金融风险。为此，2021 年 10 月 FSOC 公布了气候相关金融风险报告，提供了将气候变化金融风险管理纳入金