人口老龄少子化背景下城市托育设施提升完善的规划应对_孙雯.pdf

92 北京规划建设研究 RESEARCH 引言近年来，受到新冠疫情和国际形势的持续影响，我国经济发展面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，未来经济发展的不确定性进一步加强。在影响宏观经济发展的因素中，人口增速下降造成的劳动力和消费需求减少是重要原因。稳增长的大背景下，大力鼓励生育，引导生育水平提升并稳定在适度区间，继续保持和发挥人口总量势能优势，对于有效提振需求和社会信心，激发社会创新创业活力，保障人口红利，提升我国发展动力和竞争力起着重要作用。过去十年，我国人口持续低速增长，“老龄少子化”的人口结构趋势正在逐步“固化”。“七普”最新数据显示，2020年我国出生人口约为1200万，只有2001年出生人口的70%（图1），总和生育率已降至1.3，跌破国际公认的1.5的警戒线，生育率的进一步下降意味着人口负增长可能更快到来。2020年，我国人口总抚养比为45.9%，虽然仍处于人口抚养比较低时期，但与过去20年相比，0-14岁人口比重在下降，规模由2000年的2.9亿下降为2020年的2.5亿，年均减少187万，而65岁及以上的老年人口有1.9亿，较2000年比重上升了6.5个百分点（图2）。我国家庭规模越来越小，家庭户规模为2.62人，比“六普”3.1人又有所下降（图3），家庭抚幼养老功能在逐渐弱化。我国人口主要矛盾正由总量压力转变为“老龄少子化”结构性挑战。为了应对日益严重的“老龄少子化”问题，缓解家庭生养焦虑，2016年我国全面放开二孩政策，2021年我国继续全面放开三孩政策，试图刺激人口增长。然而从目前的实施效果来看，人口形势困局仍然难以真正打破。国家深刻认识到导致人口出生率下降的原因固然复杂，但通过育儿支持政策改善生育意愿比放开生育政策更为关键。随后我国相继出台了一系列法律法规和政策文件，从劳动保护、托育照护、母婴保健、机构建设等方面，积极应对出生率下降问题。2019年，国务院办公厅印发关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见；2020年12月，国务院办公厅印发关于促人口老龄少子化背景下城市托育设施提升完善的规划应对孙雯 杨凌艺 陈振羽图1 2001-2020年全国出生人口和人口出生率情况图片来源：根据国家统计局数据作者自绘图2 2001-2020年不同年龄段人口构成占比情况图片来源：根据国家统计局数据作者自绘图3 四次人口普查家庭户人口变化图片来源：根据四次全国人口普查数据作者自绘 北京规划建设 93 RESEARCH 研究进养老托育服务健康发展的意见；2021年“十四五”规划提出“发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系”，到“十四五”末，使“每千人的托位数从目前的1.8提高到4.5”；2021年，发改委等多部委印发“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案。可以看出，加强托育服务体系建设，提升托育服务质量，已经成为“十四五”时期我国发展保障和改善民生的基础性工程，对于实现幼有所育，不断满足人民日益增长的美好生活需要具有重要意义。我国托育服务发展历程新中国成立以来，我国出台了许多关于0-3岁婴幼儿托育服务的政策，通过梳理这些政策，能清晰地展现出托育服务政策在不同发展阶段的时代特征。机关和企业办社会阶段（新中国成立初期-20世纪80年代）新中国成立初期，我国需要大量劳动力投入全面经济建设。为解决妇女照顾孩子的后顾之忧，国家试图在全国逐步建立起一个惠及广大劳动者的公共托幼系统来支持女性就业、推动经济增长。这一时期，机关和企业单位作为主体，提供带有福利性质的托育服务，0-3岁早期教育服务的绝大部分成本费用主要由国家承担。家庭为主，托育补充阶段（20世纪80年代-2010年）改革开放以后，在经济体制改革的社会背景下，国家对0-3岁婴幼儿的托育服务做出了调整，单位福利制开始解体，企业办或机关办的托儿所逐渐消失，托育机构的开办主体由单位转为个人，公共托育体系逐步瓦解，家庭为主、代际支持的育儿模式成为主导。多元主体供给阶段（2010年至今）2010年以来，学前教育面临着入园难、入园贵、托育机构不规范等问题，引起了国家的高度重视。在我国实施市场经济以后，非政府力量不断壮大，一方面国家作为供给主体承担了托育服务的相关责任并发挥着主导和引领作用，另一方面非政府组织作为托育服务不可或缺的供给方填补了托育服务的空白区域，我国逐步形成基于多元供给主体的综合性托育服务体系。当前我国托育服务设施建设存在的主要问题低生育率问题带来了全社会对于托育服务发展和托育设施建设的广泛关注。第十三届全国人民代表大会上有18份代表提案涉及加快婴幼儿照护服务发展的相关内容。但是由于我国企业和机关办社会职能剥离较早，政府没有把托育服务作为公共服务供给，而更多地让家庭和市场来承担，带来了太多的历史欠账。相较于发达国家，我国托育设施建设方面的短板和问题十分突出。社区配套需求突出，配套资源建设空间不足目前，在隔代照护能力不足，重返职场意愿较强的双职工家庭中，“无人带娃”是现实难题，托育服务作为新的替代途径已成为一种刚需。相较于巨大的需求，由于政府托底保障功能发挥不足，导致公共托育服务的供给严重缺位（图4）。民办机构虽然较多，但是收费普遍偏高，规模小、承载能力有限，难以真正发挥托育服务供给的补充作用。近年来，全国性和地区性的调查数据都一致表明，目前我国0-3岁婴幼儿接近5000万，在有3岁以下婴幼儿的家庭中，超过30%的家庭存在社会托育服务需求（图5），尤其期待普惠、就近的社区托育服务。而国家卫生健康委2020年全国人口与家庭动态监测调查数据显示，我国婴幼儿家庭实际入托率仅5.5%左右。究其原因，主要是长期以来托育服务设施属于非基本公共服务范畴，在社区配套建设中不能成为社区标配，无法在规划中预留建设空间并提供用地保障。配套资源建设空间不足严重制约了以社区为主体的托育服务供给。建设标准要求高，存量更新难适用目前来看，托育服务设施的新建、改建、扩建是按照住建部新修订的托儿所、幼儿园建筑设计规范（JGJ39）及我国相关抗震、消防标准、电气安全的规定来进行的，国家卫健委依据规范要求进行备案管理。由于相关规范标准出台晚，大量现状托育设施并不能达到使用面积、室外活动图4 2019年中国幼儿家庭0-3岁婴幼儿托育服务机构社区分布情况调查 图片来源：根据中国婴幼儿托育行业研究报告调研数据自绘 图5 2019年中国幼儿家庭接受婴幼儿托育服务情况调查图片来源：根据中国婴幼儿托育行业研究报告调研数据自绘94 北京规划建设研究 RESEARCH 面积或消防安全审批等要求，且改造余地较小，很多运营中的托育机构无法真正纳入备案管理。另外，在人口较为密集的存量地区，按照现行建设标准要求，托育服务配套设施建设过程中，相关规范标准实际执行难度也很大。如规范提到“托儿所每班生活用房最小面积为乳儿班61平方米，托小班94平方米，托大班105平方米，另需服务管理用房和供应用房”，实际来看，社区内很难找到一块面积达标的场地用于新建，对已有设施改扩建都缺少相应的空间。又如“四个班及以上的托儿所、幼儿园建筑应独立设置”的要求也很难达到。目前多数托育机构主要是社会资本投资，基本没有实力拿地自建，尤其是北京、上海、杭州等人口聚集城市，托育机构都设在小区附近，一般为租房经营，与住宅用房、商业用房合建合用，要按照标准找到一个符合办托条件的独立场地很困难。托育服务设施建设的分担机制没有建立目前公共普惠型托育服务设施建设主要由政府主导，依靠财政投资建设的托幼一体化幼儿园提供2-3岁幼儿的托育服务，但是总体数量有限。社区托育服务大部分由机构提供，国家通过中央预算内投资仅对示范性托育和普惠社区托育有一次性的建设性补贴，但没有持续性的运营补贴，政府对于经营性的托育机构的建设扶持是比较有限的。目前托育服务设施建设并没有建立起有效的分担机制，政府、企业和个人在托育服务供给中具体承担什么角色并没有理顺，在重点发展普惠托育设施的导向下，政府在设施建设的分担机制中的主导作用发挥不足。国外案例对比与经验借鉴20世纪以来，部分发达国家已经实现了人口转变，进入低出生、低死亡、低增长的阶段。长期低生育率给这些国家和地区带来了前所未有的困境和挑战。各国政府相继出台大量鼓励生育的政策，并且通过强化托育设施建设来应对低生育率，起到了一定的促进作用。典型发达国家育儿友好政策案例政府主导家庭成本社会化的代表瑞典瑞典作为高福利北欧国家的代表，一直奉行发展公共普惠型托育，由政府提供0-3岁婴幼儿公共托育服务，服务对象涵盖所有社会阶层的儿童，国家推崇政府主导、家庭成本社会化的育儿政策。瑞典家庭政策支出占比很大，据统计，近几年瑞典用于育儿福利的公共支出占GDP的比例超过3%，是欧盟占比最高的国家之一。育儿经济补贴惠及面广，普惠型津贴针对全体有孩子的家庭发放，救济型津贴针对残疾儿童家庭发放，住房津贴的发放对家庭孩子的数量和家庭收入有一定的要求。另外以国家主导提供高质量的、可负担的育儿公共服务和公立托育机构为主，主要依靠高昂的政府补贴来运营，1-6岁儿童每周在公立托儿所可享受15小时的免费服务，超出部分需要家长支付，费用根据孩子的数量和家庭收入调整。私人机构需要得到地方政府的许可才可提供托育服务。市场主导政府保底补缺的代表英国英国作为欧美国家的代表，强调市场主导，主张儿童照顾是私人领域的事情，更强调家庭与市场机制的作用，国家只保障最低限度的福利水平。英国对育儿家庭提供一定的经济支持，儿童普惠型津贴面向全部16岁以下儿童和正在接受全日制非高等教育的16-19岁儿童家庭，补贴型津贴主要是指工作退税、育儿退税等，但是这些津贴不足以用于支付托育服务费用。同时英国非常强调市场机制的作用，政府在托育服务方面的公共支出较少，3岁以下的婴幼儿家庭主要通过私立性质的家庭日托获得服务，家庭分担成本较高，高昂的托育费用降低了中低收入家庭中母亲工作的可能性，政府通过特殊津贴给无工作女性维持基本收入。推崇“政府+社区+企业”多元主体参与的代表日本日本幼托制度从最早的幼儿园、保育所的二元化制度,到2006年新增的认定幼儿园制度,再到近年最新实施的儿童及育儿支援新制度,推崇政府辅助家庭改善育儿环境，多元主体参与方式。政府加大对保育所等托育服务机构财政扶持力度，从育儿支援新制度实施以后，保育所运营费增加到超过15000亿日元，年均增长13.4%，消费税由8%增加到10%，增收部分用于实施婴幼儿托育服务和早期教育，确保托育服务“可负担”，同时通过增加托育服务申请事由覆盖范围，扩大托育服务覆盖家庭的数量和类型，另外通过加速推进“保幼一体化”，向企业发放“助成金”等形式鼓励企业参与等方式，调动多种社会力量参与，增加托育服务供给。国外托育服务政策与规划策略借鉴发达国家主要通过健全政策保障促进生育和提供高质量可负担的育儿公共服务，多措并举，应对不断下降的出生率，推动国家向着育儿友好型社会发展，值得我国借鉴。通过加大政策保障激发“生”的意愿重视制定强有力的家庭支持政策来保障托育服务发展。主要措施包括补贴及税收优惠等经济措施、产假及工作保护等制度措施及惠及绝大部分学龄前儿童的看护教育、营养健康等福利措施。加强顶层设计构建完备的托育公共服务体系政府主导型和多主体参与型国家普遍重视通过加强顶层设计建设托育公共服务体系。法国政府于2004年开始实施“托儿所计划”，提出将0-3岁幼儿入园率恢复到30%。从2015年至2017年增加27.5万个照看“位子”，加大财政投入，每年大约在家庭政策上投入资金0.5亿欧元。日本政府2017年在全国实施“育儿安心计划”，积极构建完备的托育公共服务体系，提高有效供给，解决“待机儿童”问题；提出到2020年底将增设婴幼儿托育服务学位32万个，并且在2022年前通过实施更具普惠性的托育服务，保障实现女性就业率80%目标；推进幼儿教育、保育和社区育儿综合支援，北京规划建设 95 RESEARCH 研究各级政府制定5年的育儿支援规划和实施方案，国家在财政和制度上对幼儿教育、保育给予保障，增加社区针对0-2周岁婴幼儿的小规模保育形态。通过创新标准、