嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变_李宁.pdf

嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变李 宁 周琦宇（南京财经大学粮食安全与战略研究中心，南京，）摘 要：确保地方政府在稳妥有序推进撤县设区的同时，切实履行粮食安全主体责任，是我国经济社会稳定发展的重大战略需求。本文在区县建制变更下引入对粮食安全主体责任转变的思考，并从制度空间上的可能性和现实选择上的利益激励两方面入手，提出并探寻了地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的嵌入机制问题。经过理论分析和对 年 个县级单位的面板数据检验，研究发现：（）现有事关撤县设区决策程序和方案内容确定的制度安排，为以地市政府和县级政府为代表的地方政府弱化粮食生产职责提供了制度空间；（）而且在中国式分权体制背景下，地市政府和县级政府又拥有借助建制变更（县的农政区变为市辖区的城镇区）弱化粮食安全责任的相同经济发展和权力晋升激励；（）嵌入的制度空间和利益激励的存在，使得地方政府在撤县设区中拥有转变粮食安全主体责任的可能与动机，经验层面上也表现出粮食安全主体责任对撤县设区的正向显著影响。本文不仅拓宽了粮食安全的分析视野，在深化撤县设区动因解释的同时，也为地方政府撤县设区的有序推进和粮食安全主体责任的落实提供了科学参考。关键词：撤县设区；粮食安全主体责任转变；嵌入机制；制度空间；利益激励一、问题提出撤县设区因能够扩容城市发展空间、促进区域要素整合，而日益成为地方政府介入城市化发展的重要手段。新世纪以来，随着城市群、都市圈逐渐成为经济社会发展的重要空间载体，撤县设区更是已经在城市数量、行政等级和地理空间范围的覆盖上，成为了全国性的改革实践（周少甫等，）。但也出现了地方政府扎堆撤设、盲目扩张的现象，尤其是在此过程中导致的耕地“非农化”“非粮化”问题（魏后凯，），更是构成了对粮食安全的严重威胁。加之，近年来气候环境恶化、中美贸易摩擦、新冠疫情暴发、俄乌冲突等诸多影响我国粮食安全不确定因素的涌现与叠加，使得粮食自给安全的重要性也越发凸显。因此，面对国际国内复杂形势的挑战，确保地方政府在谨慎、稳妥、有序推进撤县设区的同时，切实履行粮食安全主体责任，成为了我国经济社会稳定发展的重大战略需求和任务。然而，在中国式的分权体制下，地方政府面对农业经济问题（月刊）年第 期 项目来源：国家自然科学基金青年科学基金项目“农地三权有效分置的约束条件及其组织治理研究”（编号：），国家自然科学基金面上项目“撤县设区中的地方政府粮食安全主体责任转变：嵌入机制、影响效应与政策优化”（编号：），江苏省第十五批六大人才高峰 类人才培养项目“现代农业发展背景下的地权制度改革研究：机理分析、绩效研究与治理逻辑”（编号：），江苏省“”人才工程第三层次 从政府层面的“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制、粮食安全省长责任制、市县长负责制，再到进一步要求党委承担粮食安全的共同责任（即党政同责）DOI:10.13246/ki.iae.2023.03.002撤县设区和落实粮食安全主体责任的激励并不相同。甚至区县建制的变更，即农业型政区县的撤销和城镇型政区市辖区的相应设立，还有助于地方政府弱化自身的粮食生产职责。那么，在中国式的分权体制下，地方政府作为撤县设区的第一发起方和直接推动者，在选择撤县设区时，是否存在借助建制变更以弱化自身粮食生产职责的可能性呢？换言之，在实践中，是否存在地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的嵌入机制呢？关于嵌入机制的这一疑虑，不仅对于稳妥推进撤县设区的同时保障粮食安全是值得的，而且也是有待解答的重要科学问题。现有研究出于撤县设区的城市站位，更多将研究议题聚焦于建制变更带来的政策绩效评估上，主要围绕地区经济增长、城市化水平以及公共服务供给等方面展开探讨（等，；周少甫等，；卢盛峰等，）。而在为数不多的对撤县设区行为动因的分析中，虽同时存在着经济逻辑、政治逻辑、治理逻辑的三条解释路径（叶林等，），且也有学者指出了在撤县设区从动议发起、组织动员、申报、沟通、到评审等的诸多程序中，市县两级地方政府起着关键性的作用（詹新宇等，），但现有文献均未对地方政府的撤县设区选择与粮食安全主体责任承担之间是否存在内在关联予以足够的关注与充分的探讨。更为关键的是，在未来一段时间内，撤县设区与粮食安全之间的关联将变得更加明显与突出。在各地市制定的“十四五”规划纲要中，便有相当比重（.）的行政单位明确提出了撤县设区的具体设想与安排。并且，与担忧相对应，规划撤设的这些地市不仅主要集中于粮食产区省份（包括粮食主产区与产销平衡区省份，合计占比高达.），而且三大产区各自所辖的国定产粮大县也分别聚集在这些地市内部。为此，在理论上关联撤县设区与粮食安全主体责任，探寻地方政府可能借助撤县设区转变粮食安全主体责任的嵌入机制，不仅有利于揭示地方政府在城市化建设和粮食安全保障中的行为决策机理，而且对于确保地方政府稳妥有序推进撤县设区和落实粮食安全主体责任具有现实的指导意义。综上，本文尝试将撤县设区与粮食安全主体责任的区县转变，纳入地方政府行为分析的统一框架之下，并针对地方政府主体撤县设区行为的制度化特征，在逻辑上将对嵌入机制的探究，分解为制度空间上的可能性和现实选择上的利益激励两个层次。前者通过对粮食安全主体责任和撤县设区现有制度安排的特征提炼与关联，挖掘地方政府嵌入行为得以可能发生的制度基础。后者基于嵌入发生可以带来的经济发展收益和权力晋升收益分析，明晰地方政府共同利用前述制度空间的实际行为激励。由此综合两部分内容的理论和实证分析，完成对嵌入机制的探寻。二、地方政府的粮食安全主体责任差异 粮食生产天然具有的弱质性与外部性，使得地方政府从事粮食生产、履行粮食安全主体责任的激励相对弱于城市化建设等经济性活动。在此背景下，中央政府强调且力图层层压实各级地方政府在粮食安全尤其是生产方面的主体责任，并表现出如下的纵向与横向特征。（一）层级政府间的纵向差异粮食生产作为经济再生产与自然再生产交织重叠的物质生产过程，受到农作物对象和自然条件的显著制约（李宁等，），这使得地方政府在对农地特征、作物特性、天气变化等粮食生产信息的收集和处理上更为及时和有效，因而具有粮食生产上的天然属地优势。此外，除却信息收集和处理的难度，国家作为非有形主体，对确保粮食安全作物计划的实施同样面临着从中央到省市县政府之间的层层委托代理问题，需要付出巨大的组织成本与 李 宁等：嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变在对规划文本的手工整理中，本文只将有撤县设区、撤县（市）设区、撤市设区等文字直接表述的地市，识别为设想撤设的单位。因而，对有撤县设区意图的地市总数统计其实存在低估根据测算，在粮食主产区省份、粮食产销平衡区省份、粮食主销区省份内部规划撤县设区地市市均所辖国定产粮大县数和无规划撤县设区地市市均所辖国定产粮大县数分别为.个和.个、.个和.个、.个和.个执行成本。因此，地方政府在不对称信息和执行能力上的优势，使得中央政府必须在粮食生产上给予地方政府充足的决策空间，并且为了能有效约束地方政府，并降低监督考核成本，需要按照“省市县”层级政府关系设计委托代理架构，逐级分解粮食安全主体责任。如由于行政单位数量上的原因（见图），相对于县级单位普遍被地市考核，县级单位被省级政府考核将面临着更大的难度。8.528.548.568.588.68.628.6483.683.783.883.98484.184.284.320002002200420062008201020122014201620182020地均县级区划数(个)省均县级区划数(个)年份省均县级区划数地均县级区划数数据来源：中国社会统计年鉴（年）图 年省均和地均县级区划数 此外，在中国式的分权体制背景下，上级政府官员主要通过 等相关经济性指标对下级政府官员进行政绩考核与提拔，由此形成了地方政府标尺竞争的局面（周黎安等，）。地方政府官员面对辖区 绩效考评的压力和有限任期内政治权力晋升的动力，其行为表现通常倾向于优先发展对辖区经济有利的相关生产活动以获得政治上的升迁（钱忠好等，）。而其中，一方面由于经济绩效考核与官员权力晋升之间的关系随着政府层级的降低而越发明显与紧密（等，），另一方面政府行政级别越低，面临的同级对手数量越多，竞争强度也就越大。由此，两者叠加使得层级政府自上而下从事粮食生产的激励递减，最终同样使得在粮食安全上以地市和县为代表的地方政府需要履行一线的保障责任。（二）区县政府间的横向差异由于地方政府和其行政辖区的统一性，确立了权力（地方政府）和空间（辖区）的耦合关系，也正是在这个意义上，附加于区划建制之上的行政区经济可以被理解为中国“权力经济”的空间表现。并且在一般意义上，相同种类的行政区域经济板块之间不具有包容关系，无行政隶属关系的行政区域经济板块之间也不具有包容关系。在行政区划的横向结构上，政区类型的差异同样带来了经济职能重心的不同，最突出和重要的表现便是市辖区和县（含县级市）的差异，前者属于城镇型政区，重点发展二三产业，而后者属于地域型政区，重点发展农业。在 年底国家划定的 个产粮大县中，除去非行政单位的农场（个），市辖区（个）只占到剩下全部产粮大县的.和当年全部市辖区数的.，而县（县、自治县和县级市）相应的比例却依次高达.和.。因此，总体上而言，我国始终存在的城乡二元体制和行政区经济现象，促使农政区属性的县（县、自治县和县级市）尤其是产粮大县相较于城镇区属性的市辖区，承担了更大程度的粮食安全主体责任。农业经济问题（月刊）年第 期 即便没有信息收集问题，上下级在执行能力上存在的差异，也会带来严重的委托代理问题，从而使激励机制设计同样重要。等（）较早详细讨论了这类问题国定产粮大县数据来自全国新增 亿斤粮食生产能力规划（年），行政区划数据来自中国社会统计年鉴（）三、何以可能：嵌入的制度空间 撤县设区是行政区与经济区的重新组合，但从行政区划调整的制度过程来看，撤县设区首先是关于政府职能履行的决策行为，其后才呈现为空间组织关系的变更结果（陈占彪，；魏后凯，）。为此，有必要从程序上进一步考察撤县设区的制度过程，进而探寻市县地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的制度空间。本部分在前文的基础上，通过梳理从中央到地方关于撤县设区的相关政策文件、规定及公开的撤县设区案例，从撤设中的决策程序与决策内容入手，考察市县地方政府在撤设中借助区县建制变更改变粮食安全主体责任承担程度的主观能动性和制度约束，借此剖析嵌入的制度空间（见图）。自下而上程序推进自上而下激励递减撤设为区以市县为变更发起方城乡分治以市县为责任重心区划调整手段粮食安全主体责任制度安排外部性政府属地粮食生产城市化建设撤县设区制度安排嵌入的制度空间主体责任区县转变撤县设区建制变更区县类型政府层级图 地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的制度空间分析思路 （一）撤设决策程序：地方政府推动嵌入的主观能动性在撤设方案的决策程序上，由市县两级地方政府率先提出变更方案，此后自下而上逐级推进，这一安排给出了市县两级地方政府嵌入粮食安全主体责任转变意图的制度基础和主观能动性。在国务院关于行政区划管理的规定（年发布，已废止）和 年发布的行政区划管理条例中均明确规定“制定变更方案，逐级上报审批”，这为上下级间的互动提供了制度基础。从实践来看，市县两级地市政府基于经济发展、空间生产和权力扩张等工具理性目标的考量更倾向于主动发起县级行政区划改革议程。且在权利规定上，最初变更方案可以由地市政府主动提出，也可以由县级政府主动提出。但无论谁先提出变更方案，在上报省级政府的总体方案上，始终要求地市政府和县级政府之间必须达成方案内容的意见一致，并附以材料证明。实践中由于市县经济系统之间关系复杂，既要面对提升城市群的融合度和竞争力、加强市县区域经济协调发展的宏观格局，又要把握市县经济系统内在协同程度不一、外在辐射强度不等的微观基础。因此，为尽可能满足地市政府与县级政府的各自诉求，双方也会在方案上采取策略性设定，同意原县级单位在一定年限内保留原全部或部分经济管理权限。一旦地市政府与县级政府就方案达 李 宁等：嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转