数字人民币对财政资金运行的影响研究_唐滔.pdf

2022年第12期（总第605期）区 域 金 融 研 究Journal of Regional Financial ResearchNO.12，2022General NO.605一、引言近年来，随着比特币等私人数字货币的兴起以及区块链、分布式记账等相关技术的广泛运用，一些国际组织和国家陆续在法定数字货币领域开展行动。2020年国际清算银行（BIS）发布的一份报告显示，全球80%的央行正在开展央行数字货币（CBDC）相关研究，半数央行已进入 CBDC 测试或试点阶段（BIS，2020）。我国的CBDC发展走在世界前列，中国人民银行从 2014 年起着手研究数字人民币（E-CNY），2019年底数字人民币在深圳、苏州、雄安新区、成都及北京冬奥场景启动首批试点测试。截至2021年末，数字人民币试点场景超过808.51万个，累计开立个人钱包2.61亿个，交易金额875.65亿元。目前数字人民币已在批发零售、餐饮文旅、缴纳税费、发放工资及津补贴等领域形成一批涵盖线上线下的应用模式（徐佩玉，2022）。在各国央行稳步推进CBDC研发的同时，有关部门和学术界也高度关注CBDC大规模推广使用后可能产生的宏观经济影响，尤其是对货币政策及金融稳定可能产生的影响。如黄国平等（2021）研究CBDC对货币形态、金融结构以及货币政策有效性可能产生的影响和冲击，刘生福（2019）研究CBDC对货币政策传导效率和灵活性的影响，姚前（2020）研究CBDC对金融系统稳定性的影响，蓝天等（2021）研究CBDC前瞻条件触发机制对货币政策中介目标及宏观经济变量的影响，袁曾（2022）分析数字人民币在精准调节货币政策、维持币值长期稳定、降低系统性金融风险等数字人民币对财政资金运行的影响研究唐滔李锋森（中国人民银行金融研究所，北京100033；中国人民银行广州分行，广东广州510120）摘要：文章基于国库管理和财税管理实践，分析数字人民币的推广使用将对财政资金运行产生的积极影响及传导渠道。研究结果表明，数字人民币有助于提高财政资金拨付效率和财政支出的精准性，并实现财政资金在特定场景下的智能拨付，从而提高财政资金的使用效率；数字人民币有助于实现财政资金的全流程监控、自动记账和不可篡改，提高对财政专项资金的监督效率，从而提高财政资金的整体效率；数字人民币有助于降低税务部门的征税成本和纳税人的税收遵从成本，从而提高税收征管效率；数字人民币有助于减少逃税和少征漏征现象，从而增加财政收入。基于此，建议推动数字人民币在财政资金运行管理中的应用，利用数字人民币优化财政资金拨付管理、强化财政资金监督、提升纳税服务质效、健全税收监管体系。关键词：数字货币；数字人民币；财政资金；财政政策；税收管理中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1674-5477（2022）12-0005-11收稿日期：2022-12-09作者简介：唐滔，男，湖南湘潭人，博士，副研究员，供职于中国人民银行金融研究所，研究方向为财税理论与政策。李锋森（通讯作者），男，江西赣州人，博士，高级经济师，供职于中国人民银行广州分行，研究方向为财税政策与金融市场。-5区域金融研究 2022年第12期特稿方面的积极作用。部分文献分析CBDC对财政政策的影响，如蒋晓婉（2021）分析CBDC在国库收支中的应用场景，胡元聪和曲君宇（2021）以涉税信息利用为切入点，分析数字人民币对税收效率和税收公平的影响，徐京平和宋歌（2022）分析数字人民币赋能财政治理的逻辑基础，并以财政资金直达机制为例说明数字人民币赋能财政监督的技术路径，黄国平和李婉溶（2022）分析数字人民币在数字财政建设及数字化转型过程中的赋能作用。国库是财政政策与货币政策的桥梁和接口，虽然数字人民币只是一种电子支付工具，但由于数字人民币具有可控匿名、可溯源、可编程等特点，运用数字人民币管理财政资金，将对财政资金的管理和运行产生重大影响。本文基于国库管理和财税管理实践，分析数字人民币对财政资金使用效率和监督效率、税收征管效率以及财政收入的影响，并就将来运用数字人民币强化财政资金管理、提高财政资金运行效率提出针对性政策建议。与以往文献相比，本文可能的边际贡献在于：第一，基于数字人民币的技术特征和应用场景，以财政资金为研究视角和传导渠道，全面分析数字人民币对财政政策和财税管理效率的影响，研究角度和研究内容具有一定的创新性。第二，理论分析与国库管理、财税管理实践紧密结合，具有鲜明的理论联系实际特点，可为相关理论研究提供实践支持。二、数字人民币有助于提高财政资金的使用效率（一）数字人民币有助于提高财政资金拨付效率1.数字人民币代替现金可提高民生资金拨付效率。提高财政资金拨付效率对于尽快发挥财政资金使用效益、促进经济社会发展具有十分重要的意义。近年来，我国通过实施国库集中支付制度改革、推进国库集中支付电子化管理、加强中央对地方专项转移支付资金管理、加快财政信息化建设进程等措施，有效提高财政资金拨付效率。但地方财政尤其是基层财政的资金拨付不及时的情况还是时有发生（赵小菊等，2019）。出现这种情况，既有管理方面的原因，也有技术方面的原因，其中之一就是以往财政、国库部门采取的改革措施大部分都是建立在传统金融服务基础之上的。如果财政资金收款对象没有银行账户，财政资金拨付流程很容易出现先快后慢、末端受阻的情形。2017年世界银行对140个国家15万人口的调查报告显示，全球约有17亿15岁以上人口未接触到金融系统，无法享受银行带来的基本金融服务（Demirg-Kunt et al.，2018）。如果利用中国人口在全球人口中的占比简单匡算，则中国约有3亿15岁以上人口未接触到金融系统，超过15岁以上人口总数的四分之一。在部分人口没有银行账户的现实情况下，许多直接支付到个人的民生资金（如涉农补贴、学生困难补助）不得不依靠最原始的现金发放方式，这极大降低资金拨付效率，且显著增加了资金被截留、冒领的风险。虽然为每个居民开立银行账户可以在一定程度上解决上述问题，但由于许多边远、贫困地区的金融机构网点较少，加之居民的支付习惯、年龄结构、安全性需求等因素，部分居民尤其是农村居民和老年居民可能更愿意使用现金交易。数字人民币作为现金类支付凭证，与实物人民币具有同等法律地位和经济价值（中国人民银行数字人民币研发工作组，2021），居民对数字人民币的信任和接受程度将会较高。数字人民币可适应线上、线下各类支付环境，可在不依赖银行账户的前提下进行价值转移，很适合用于拨付受众面广的民生资金。在收款人拥有实名制数字钱包的前提下，财政、国库部门可将民生资金直接汇入收款人的数字钱包，既提高了资金拨付效率，又可以减低资金被截留、冒领的风险。部分国家已经有这方面的成功探索，例如赞比亚农村地区约7.5万名女童和妇女可以选择通过银行账户、移动钱包账户或预付卡接收数字支付的福利（迈克尔卢特考斯基，2019）。我国四川省成都市新津区“天府农博园”在当地金融基础设施不完善、农户科技文化水平不高的条件下，利用数字人民币成功发放社保、记录政府资金收支、购买农副产品等，为当地未注册银行卡的农户提供便利，解决资金拨付末端受阻的问题，提高财政资金的拨付效率。2.数字人民币可保障危机情境下救灾资金的及时拨付。我国深受自然灾害影响，我国自然灾害有五个特点：灾害种类多、分布地域广、发生频率高、灾害损失重、灾害风险高。地震、水灾等严重自然灾害发-6区域金融研究 2022年第12期特稿生之后，灾害引发的“三断”断水、断电、断网，往往使受灾地区经济社会陷入瘫痪。在救援过程中，失去通信和联络、无法进行交流和交易可能造成严重后果，虽然有关部门可以利用应急系统迅速建立临时通讯，但是银行等基础设施却可能无法在短时间内恢复运行。中央和地方政府会在灾害发生的第一时间向受灾地区拨付救灾资金，但如何使救灾资金真正发放到受灾群众手中，却是一个亟待解决的现实难题。近年来，我国金融体系陆续建立和完善自然灾害金融保障机制，提高金融机构业务系统的应急处理能力（谢晶晶，2014），但这些措施主要集中于完善金融机构的灾难备份与恢复系统，强调业务系统的可备份和可转换性。现代金融服务高度依赖网络系统，现行自然灾害金融保障机制始终未能解决在断网背景下保障基础金融服务的难题。此外，即使网络通畅，如何快速将救灾资金发放到没有银行账户的受灾群众手中，也是一个难题。数字人民币的推广使用有望为保障危机情境下救灾资金的及时拨付提供有效解决方案。第一，数字人民币可实现国库的救灾资金直达到账和人口全覆盖。鉴于数字人民币的账户松耦合特征，可在央行、财政部门主导下构建一个基于居民身份证号码的实名制数字钱包体系，鼓励居民自愿开户并逐步实现全民覆盖。在危机情境下，救灾资金可由国库直接转入受灾群众的实名制数字钱包，无需通过商业银行系统中转，有效解决在灾区调配和发放现金的难题。第二，数字人民币可有效解决断网背景下支付工具不足的难题。近年来，随着移动支付的广泛应用，越来越多的居民使用现金进行交易的频率降低。一旦发生大规模自然灾害，且灾区的网络系统完全中断，即使国库将救灾资金转入居民的银行账户，居民也无法使用账户资金进行交易。在断网的情况下，数字人民币可利用硬件钱包实现离线交易，为灾区居民提供基本金融服务，避免出现“有钱却没法花”的困境。部分企业已经开始探索数字人民币的离线交易。2021年10月，中国电信表示将联合中国银行共同推动数字人民币用户识别卡（SIM卡）硬钱包产品的落地，试点推出电信SIM卡硬钱包功能，通过设置单独存在的“离线”钱包（硬件钱包）支持“离线”收付款，该“离线”钱包与所属的数字钱包关联。而且随着支持硬件钱包功能的手机、银行卡、手表、手环等介质的逐步增加，数字人民币的离线交易功能有望在危机情境下发挥越来越大的作用。（二）数字人民币有助于提高财政支出的精准性1.数字人民币可提高财政资金直达机制的运行效率。按照传统财政支付模式，拨付给企业和居民的财政补贴资金需经过多环节传递拨付，拨付流程长、经手单位多，信息不对称、政策层层传递、政策兑现手续繁琐、财政资金到位慢等问题削弱了惠企利民政策实施的时效性和精准性（马晓白等，2020）。2020年6月，为了确保纾困惠企政策迅速落实到位，财政部按照党中央、国务院决策部署，创造性地设立了财政资金直达机制，将新增财政赤字和抗疫特别国债资金“一竿子插到底”，直达市县基层惠企利民，助力“六稳”“六保”。2021年10月，国务院常务会议决定将财政资金直达机制从应急之举转为常态化机制，并扩大资金规模和直达范围。直达机制聚焦基层“三保”和惠企利民，直达范围基本覆盖中央财政民生补助资金，并包括用于保障基层财力的两项一般性转移支付以及部分对企业的补贴资金。为了防止弄虚作假、截留挪用、套取骗取等行为的发生，财政部建立了一套贯穿中央、省、市县财政部门和资金使用管理部门的财政直达资金监控系统，对全流程信息进行留痕和监控。数字人民币的推广使用有望显著提升常态化财政资金直达机制的效率。第一，数字人民币具有可编程性，可通过智能合约限定资金的使用范围和使用期限，财政部门可根据细化方案设定直达资金的使用范围和期限，防止下级资金被上级部门截留挪用或拨付不及时。第二，在数字钱包实名制和财政直达资金实名台账制的基础上，数字人民币通过智能合约能够规定财政直达资金仅限于拨付给按照规定预先确定的企业和个人名单，不符合条件的企业和个人无法接收也无法使用数字直达资金。第三，数字人民币可通过智能合约限定资金用途，财政部门可为保障基层“三保”和惠企利民的财政直达资金设定用途，资金无法被挪用于其他不合规支出。目前，国内多地已试点用数字人民币向企业或个人直接发放财政资金，如海南三亚市财政局、西安市金融局直接向企业发放财政补贴或政策奖补资金，苏州市相城区向区级机关和事业单位职工发放交通补-7区域金融研究 2022年第12期特稿贴，长沙市公安局向职工发放工资。上述财政资金以数字人民币形式直达企业和个人的成功实践，为后续规制财政直达资金的用途、期限、使用范围等奠定基础。2.数字人民币可提高财政专项资金的精准