数字政府与财政透明度——基于中国地级市的考察_胡凯.pdf

经济与社会文章编号 1002 2031(2023)02 0083 11DOI 10 13239/j bjsshkxy cswt 230208数字政府与财政透明度数字政府与财政透明度 基于中国地级市的考察胡凯孔祥瑞张泽丰摘要 财政透明是现代财政制度的基本特征。兼具技术与治理双重意蕴的数字政府已成为推进国家治理现代化的新引擎。基于 20132019 年 290 个地级市数据，研究数字政府对财政透明度的影响及其作用机制。研究发现，数字政府建设能够显著提升地方财政透明度，数字政府得分每增加 1 个百分点，将使财政透明度提升 0 169 个百分点，这一效应在大城市、东部城市、国家级城市群更为显著。数字政府提升财政透明度主要是通过信息可及性和政府可问责性两个作用机制实现的。数字政府提升财政透明度的因果效应通过了多重稳健性检验。本研究为数字化时代从数字政府视角来加强财政透明度建设提供了新思路。关键词 数字政府;财政透明度;信息可及性;可问责性;技术与治理中图分类号 D035;F812 7文献标识码 A作者简介 胡凯(1975)，男，湖北天门人，中南民族大学经济学院教授，博士，主要研究方向为公共财政;孔祥瑞(2000)，女，湖北十堰人，中南民族大学经济学院硕士研究生，主要研究方向为科技财政;张泽丰(1993)，男，湖北武汉人，中南财经政法大学财政税务学院博士研究生，主要研究方向为数字财政。基金项目 国家社会科学基金项目(19BJL079)“产业关键共性技术研发的财政激励机制优化研究”。收稿日期 2022 12 21修回日期 2023 01 16一引言财政透明是现代财政制度的基本特征，是国家治理体系现代化建设的重要方面。通过财政信息披露增强政府的可问责性，进而评估政府活动的真实成本和收益，理解公共绩效，是实现善治的重要途径。公共财政管理改革的基石是提高财政透明度。提高财政透明度不仅有利于提高财政资金配置效率、使用效率，而且有利于推进法治政府、廉洁政府、责任政府建设。为提高财政透明度，近年来我国不遗余力地推进有关制度建设:2008 年实施 政府信息公开条例，明确行政机关应当主动公开财政预决算信息;2015 年实施 中华人民共和国预算法，要求以法律形式公开财政信息;2020 年修订 中华人民共和国预算法实施条例，进一步细化财政信息公开内容。根据上海财经大学发布的 中国财政透明度评估报告、清华大学发布的 中国市级政府财政透明度研究报告，近年来我国财政透明度不断提高。但不可否认的是，无论是省级还是市级的财政透明度都还处于较低水平，地方财政公开离社会公众期待、现代财政制度要求和法治政府建设目标等都还存在不小差距。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新征程中，如何加快推进地方财政透明度建设，是当下我国财政体制改革和建设中不容回避的重大问题。38总第 331 期城市问题2023 年第 2 期经济与社会数字经济时代，大数据、云计算、人工智能等数字技术在政府管理中的广泛应用为财政透明度建设开辟了新天地。数字政府是数字中国建设的关键一环，近年来，数字政府建设受到高度重视。2019 年，党的十九届四中全会首次正式提出数字政府概念。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要 提出，要将数字技术广泛应用于政府管理服务。党的二十大报告提出要加快建设数字中国的重要部署。2022 年，国务院印发 关于加强数字政府建设的指导意见，要求各地加快数字政府建设进程。数字政府不仅是数字技术在现代公共管理中的全方位运用，更是以公共服务需求为导向的新时代治理模式变革。数字政府建设对财政透明度的影响与日俱增。一方面，数字技术在政务服务生产中的运用有效提升了政府财政信息规范化、标准化水平，使财政信息质量大为提升。另一方面，数字技术在政务服务供给中的广泛应用，如政务微博、政务微信公众号等，使财政信息的可及性大为提高。由此引发的思考是:近年来数字政府建设对地方财政透明度是否产生了积极的提升效应，该效应的作用机制如何，是否具有地区异质性等。对这些问题的回答不仅能够揭示数字化影响财政治理乃至国家治理的新路径，而且能够拓展数字技术影响经济社会发展研究的新领域。本文的边际贡献体现在三个方面。一是研究视角新颖。既有文献对财政透明度影响因素的研究主要集中在政治制度、经济资源和社会环境等方面1，本文从数字政府这一新的技术和治理视角展开了研究。二是研究样本较大。学术界对财政透明度的研究主要采用省级数据，甚少选用地级市数据。事实上，地级市之间数字政府、财政透明度等建设进程的差距较为悬殊，采用省级数据可能会掩盖地级市数字政府建设水平不均衡对财政透明度的影响，而选用地级市数据能够较好地解决这一问题。三是理论观点新颖。数字政府建设显著提升了地方财政透明度，这一效应在大城市、东部地区城市、国家级城市群更为突出，该效应主要是通过信息可及性、政府可问责性两个渠道来实现的。二文献回顾和研究假设1 文献回顾(1)财政透明度“财政透明度”概念界定。财政透明度的学理基础可追溯到霍姆斯特罗姆(Holmstrm)对信息不对称下道德风险的成因和防范机制的研究2。财政透明度能够有效缓解社会公众与政府之间的财政信息不对称问题。学术界对“财政透明度”的界定始于库瑞格(Craig)和科皮兹(Kopits)，即最大程度地向社会公开政府结构和功能、财政政策目标、公共部门账目和预测等信息，使社会公众能够获得可靠、全面、及时、易于理解和国际可比的政府活动信息3。维什瓦纳特(Vishwanath)和考夫曼(Kauf-man)进一步指出，有效的财政透明度要求财政信息具有以下特征:可及性、相关性、完整性、公平性、及时性、一致性、可靠性等4。随后，国际货币基金组织(IMF)、经济合作与发展组织(OECD)提出了财政透明度良好做法守则，国际预算促进会建立了国际可比的财政透明度指标体系。财政透明度的经济社会效应。作为国家治理的重要环节，提升财政透明度对提升社会资源配置效率、提高政府治理水平、促进社会公平等具有重要影响。已有研究显示，财政透明度能够提高财政支出效率5、降低地方政府债务风险6、减少腐败7、改善公共管理8 等。财政透明度的影响因素。影响财政透明度的因素颇多，主要包括政治、财政、社会三个方面，政治方面如官员任期长短9，财政方面如政府债务水平10，社会环境方面如人口规模1。(2)数字政府电子政务是数字政府发展的早期阶段。电子政务是新公共管理运动的产物，它强调运用技术手段来提高行政效率，以转变政府职能为出发点，以建设服务型政府为目标。随着信息技术的广泛应用，新公共管理运动趋于衰落，数字时代的治理取而代之。数字时代的治理专注于政府职能的重新整合，基于公众需求的整体主义，重塑政府和推进行政数字化11。数字政府是数字时代治理的产物，它不仅内含技术层面的电子政务，还涉及社会治理层面的公众参与、业务协同和组织变革12。中国的数字政府建设以国家治理现代化为目标，即政府决策科学化、运转和服务高效化、政府职责体系优化13。数字政府的内在逻辑是以信息技术创新驱动政府数字化运行模式变革和治理理念更新，实现更加精准有效的治理，增强政府整体治理效能14。中国地区间数字政府建设水平的差距较为悬殊。究其原因，从省级层面来看，主要包括电子政务基础、领导重视程度等15;从市级层面来看，主要包48城市问题 2023 年第 2 期数字政府与财政透明度经济与社会括当地信息化水平、省级政务服务平台建设、邻里效应等16。作为数字时代政府发展的新形态，数字政府对社会经济发展具有深远影响:数字政府建设对外资企业撤离有显著抑制作用17，双方数字化水平显著提升双边贸易流量18，数字化建设能有效提高政府治理水平19。既有研究表明，学术界关于财政透明度问题研究深入，成果丰富，但对数字政府的研究尚处于起步阶段，尤其缺乏将数字政府作为提升财政透明度关键影响因素的研究。数字政府是数字化时代推进国家治理现代化的首选工具，作为国家治理重要组成部分的财政透明度，理所当然地也应该以数字政府为首要驱动力。本研究拟丰富数字政府与财政透明度有关研究成果。2 研究假设数字政府由电子政务发展而来。电子政务即利用信息通信技术和互联网提供公共服务。技术是透明度改革的重要推动力20。电子政务改变了传统政府行为模式，带来政府管理方式和工作方式的革新，进而提高政府公共服务质量。与传统信息公开方式如报纸、公报等相比，采用互联网方式公开财政信息，既能够快速、低成本地将财政信息提供给社会公众，又有助于增强社会公众对政府预算的认可度。自 2012 年以来，中国逐渐从电子政务过渡到数字政府建设新阶段。数字政府不仅仅是数字技术的运用，更是一种新型治理模式。在中国，这一新型治理模式集中体现为以“三个再造”为核心任务的政府数字化转型:政务平台再造、政务流程再造和政府职能再造。随着“互联网+政务服务”“互联网+监管”等放管服改革的推进，各类信息共享中心、电子政务云平台的搭建，使包括财政信息在内的政府信息开放性、共享性与可及性得到了大幅提升。集政务公开、行政审批、便民服务等功能于一身的数字政府一体化平台，为财政政务数据同源开放共享、财政信息公开提供了物理平台21。同时，依托数字政府一体化平台，互动式治理模式广泛应用，公众参与治理的社会意识不断增强，网络问政日益普及，政务服务“好差评”制度逐渐成型，构成了高质量财政信息公开的外在压力。信息质量是财政透明度的核心，数字化对于提高财政信息质量至关重要22。在数字政府建设驱动下，中国的财政透明化制度建设稳步推进:2014年 国务院关于深化预算管理制度改革的决定 强调指出，要将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府;2015 年开始实施的中华人民共和国预算法 秉持公共财政理念，突出财政资金的公共性，将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”作为立法宗旨;2019 年修订施行的政府信息公开条例 对财政预决算信息公开作出明确规定。在实践中，中国的预算公开改革也卓有成效:着力推进全口径财政信息公开;采用一站式信息发布，全面、完整地公开本级政府及预算部门预决算信息;加大预算绩效信息公开力度，不断提高财政信息公开质量。如果以信息技术策略和政府基础设施的整体发展水平来反映数字政府建设水平，就能够发现数字政府与财政透明度显著正相关23。据此，本文提出以下假说:H1:数字政府建设能显著提升地区财政透明度。基于数字政府蕴含的信息技术特征和公共治理导向，数字政府提升财政透明度主要是通过信息可及性和政府可问责性两个作用机制来实现的。一是信息可及性，即数字政府提高了财政信息的社会公众可及性。斯蒂格利茨(Stiglitz)指出，逃避问责、腐败行为、“寻租”行为、阻碍公众监督等，都是政府倾向于隐匿信息的动机，实现信息公开化的重点在于建设一种以“公众应了解并参与所有集体决定”的公开文化24。新技术的出现，为政府和民众之间有效共享信息提供了手段。财政透明是政府与纳税人之间的公开沟通，以满足纳税人的财政信息需求。数字政府隐含的基本价值观是数据开放25，为政府与纳税人之间的信息沟通建立桥梁。数字政府治理的核心价值在于以公众为中心提供高效便捷的公共服务，切实提高公众的获得感和满意度26。财政信息可及性是基于数据开放程度，公众是否能够轻易获取财政信息，从而影响纳税人满意度的一种信息分布状态，也是衡量公共服务是否高效便民的重要指标。信息技术进步和政府数据公开为用户在最方便的时间以最少的成本访问信息，进而为提高财政透明度提供了可能27。互联网、强大而灵活的财政管理和财政报告软件成为当代信息通信技术的大众传播者。政府会计、预算软件和数据库技术有助于灵活地报告政府组织的财务计划及其运营结果。交互式搜索方法允许公民提取所需的特定财务信息，而无需浏览复杂的财务报告。可下载且易于应用的数据允许研究人员和媒体在质疑纳税人的钱如何花的58城市问题 2023 年第 2 期数字政府与财政透明度经济与社会问题上发挥更积极的作用。可扩展商业报告语言(XBL)等开放数据标