数字技术协调行政组织何以可...术性协同治理的效用及其限度_卢志朋.pdf

党 政 研 究.基金项目 国家社科基金项目“数字形式主义的生成与治理体制机制研究”（）作者简介卢志朋，浙江大学公共管理学院博士研究生；陈剩勇，浙江大学地方政府与社会治理研究中心教授、博士生导师，浙江 杭州。数字技术协调行政组织何以可能?论技术性协同治理的效用及其限度卢志朋陈剩勇 摘要 作为一种有效的治理工具，数字技术具有协调多部门多行为主体开展集体行动的天然优势，已成为地方政府创新社会治理的策略性选择。各个地区充分运用数字技术，通过创新“网络 网格”“线上 线下”“技术 制度”等方式，实现了政府与社会、政府横向部门间以及纵向层级间的技术性协同，在解决公共服务效率低下、社会治理碎片化、提升社会治理的精细化水平、增强基层政府资源整合能力等方面发挥了重要作用。然而，数字技术与行政组织两者的关系并非总是相得益彰的，而是存在内在的张力。技术性协同治理将数字技术吸纳到科层体制之中，仍然面临着脱嵌化治理与行政化程度的提高、技术赋权的非均衡性与选择性分流、部门惯性锁定与官僚惰性等限度。因此，需要进一步超越技术性协同治理的缺陷，优化技术性协同治理体系，实现数字技术与行政组织的协调。关键词 数字技术；官僚组织；技术性协同治理；协调机制 中图分类号 文献标识码文章编号 （）一、现象与问题当前我国社会治理面临的形势和问题发生了重大变化。以移动互联网、大数据、云计算、人工智能为代表的信息通讯技术，具有协调多部门多行为主体开展集体行动的天然优势，在解决公共服务效率低下、社会治理碎片化等问题上发挥了重要作用，已经成为了地方政府创新社会治理的策略性选择。例如，上海的“一门式服务中心”、浙江的“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”等举措，都成为了新时代地方政府运用数字技术深化社会治理创新的鲜活素材。需要指出，这些地方治理创新形态的共同特征是通过发挥信息通讯技术在组织运行过程中的协调功能实现治理目标。社会的专业化分工催生了协调的需求，协调是公共管理的永恒主题之一，从某种意义上来说，公共管理就是一门协调人类共存与合作、具有社会管理工程特性的大学问。DOI:10.13903/51-1575/d.2023.02.009其中，官僚体制、市场机制、社群机制是三大重要的协调机制，它们有效地克服集体行动困境、降低社会治理成本、提升公共服务效率。不管是官僚体制、市场机制，还是社群机制，它们都有独特的协调机制和协调手段，其中，信息通讯技术具有协调多部门多行为主体开展集体行动的天然优势。那么，作为协调手段的信息通讯技术，在推进地方治理体系和治理能力现代化过程中扮演何种角色？信息通讯技术如何有效协调跨领域跨层级的多个行为主体之间的关系？技术性协调机制与官僚体制之间是什么关系？围绕这些研究问题，本文建立一个技术性协同治理的分析框架，阐释信息通讯技术改变社会治理的方式、推动社会结构和行为变化的运行机制和治理绩效，同时，分析技术性协同治理的限度，并提出进一步的探讨和研究展望。通过梳理相关研究，不难发现：现有关于协同治理的研究或多或少都忽略了技术的角色；并且没有从数字技术是一种协同机制的角度，阐述其对社会治理的影响。其实，数字技术是一种有效的治理手段，也是一种有效的协调机制，比如数字技术的协调作用主要依托互联网、数据库、云计算和大数据等技术硬件，通过数据共享、流程再造等方式提升政府效率和降低治理成本。这种技术性协调机制并不是试图取代传统的官僚体制，而是在通过技术优化传统的官僚机构，使它们更加互联高效，使公共管理更加标准化和智能化。对此，本研究从公共管理的协调机制出发，试图构建一个技术性协同治理的分析框架，结合各地区数字化改革的创新实践，探讨数字技术和官僚体制等协调机制之间的复杂关系，系统回答数字技术如何协调跨领域跨层级的多个行为主体的关系。二、技术性协同治理：社会治理的多种形态及其比较作为两种不同维度的治理方式，技术应用和制度创新在解决社会治理痼疾和组织协调失灵等方面分别衍生出了两种截然不同的治理形态，一种是技术应用驱动的治理方案，即技术治理；另一种是制度创新驱动的治理方案，即协同治理。换言之，协同治理在某种意义上是从制度、机制与体制的角度来协调公共事务的合作；技术治理则更多的是借用科学技术，规范和协调不同行为主体之间的合作。这两种治理形态，各有千秋，长期助推着我国地方治理变革。但是，年 月 日，中共十九届四中全会审议通过的 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”相比于以往的文件表述，增加了“科技支撑”这一新的内容，这意味着社会治理创新需要由过去单向的制度驱动或技术驱动转化为一种新的形态，在注重制度安排的同时更多地发挥技术的效用，笔者将这种治理形态称之为“技术性协同治理”。接下来，笔者对三种社会治理形态进行辨析，简要描述它们的基本特征和要素。第一，通过技术应用解决社会问题而衍生出的一种技术治理形态。以弗朗西斯培根、伽达默尔、圣西门等人为代表的哲学家认为，将威力巨大的科学技术用于社会变革和改造活动之中尤为必要。正是在这样的思想引导下，“技治主义”“技术统治论”“技术至上”等理念开始甚嚣尘上，并在北美大地兴起了轰轰烈烈的技术治理运动，迅速向全世界传播。为了从 世纪 年代的经济大萧条的危机之中走出来，技术治理成为了救治社会衰退的“良方”，社会公共事务的管理被当作某种特定领域的技术性事务，技术专家成为了对公共事务进行科学管理的主角，这种治理方式在全世界范围内受到追捧。激进派的斯科特认为，技治主义是新的政治统治形式，意味着“科学和技能的统治”，技术治理强调主要参与者并非普通民众，而是社会各界精英，尤其是科学技术精英，目标也是要将更多政治权力赋予工程师和科学家。在技治主义者看来，理想社会应该以科技标准来赋予政治权力。作为一种极富效率的治理手段和方式，技术治理理论主要包括科学管理和专家政治两大核心理念，前者强调社会治理是建立在科学原理和技术方法的基础之上，后者则意指掌握和行使政治权力的主体必须接受过系统的现代自然科学技术教育。进入信息社会后，技术治理侧重于采取智能化设备、移动网络以及各类综合治理平台、各式各样的 软件等信息通讯手段以及技术标准、程序标准、环境设施标准等标准化的治理工具，进一步协调多元治理主体的不同功能，优化资源配置效率和厘清行为主体的责任边界，让具体的治理难题能够得到高效地解决。需要强调的是，社会学家延伸了技术治理的概念和范畴，认为技术治理并非仅仅是通过引进新技术来提升治理效能，同时可被视为国家对社会的复杂性化简，某种意义上社会治理的技术是一种追求治理效率的治理程式，是一组可以有效计算、复制推广并考核验证的治理流程，通过识别和处理源源不断的问题进而把社会呈现在国家面前。具言之，社会学范畴的技术治理的基本特征是风险控制、事本主义原则以及工具主义地动员社会，强调将体制和结构层次的问题化约为行政技术的问题，它呈现在精细化治理、网格化治理、大数据治理、运动式治理等实践形式的各个角落。并且，黄仁宇指出，以道德代替技术是近代中国失败的根源，数目字管理是解决中国治理困境的答案。第二，通过制度创新解决组织协调失灵而生发出的一种协同治理方案。行政管辖边界变得越来越模糊，特别是跨层级、跨领域、跨部门的问题不断涌现，使得传统的专业化分工的政府部门难以解决这些问题。通常情况下，在概念的使用层面，除了“协同治理”，国内学者常使用“合作治理”或“协作治理”来指代政府与其他组织跨部门的合作、共治。什么是协同治理？协同治理往往被认为是“由政府发起的，一个或多个政府部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排”。这个界定主要包含三个维度：一是决策过程维度的协同治理。西方很多学者最早是从政策制定过程层面研究协同治理的，他们视协同治理为寻求复杂问题解决办法的过程。为了提高议程制定的决策效力，需要突破传统管理主义视角下的组织内部封闭式决策，取而代之的是采取开放式的协同治理，让各个利益相关主体参与其中，特别是公共事务的决策参与者不再仅仅局限于政府部门，也会包括社会公民和私人部门等组织。决策过程维度的协同治理，更多的是如何确保各个利益主体通过集体性协商制定出解决复杂问题的有效政策。二是关系构建维度的协同治理。由于协同治理存在多元化的主体，因此协同治理的效果有赖于能否构建起良善协同关系。这个意义上的协同治理致力于构建不同组织为实现共同目标而形成的普遍化、常态化的合作关系。同时，这种合作关系具有开放性、透明性和包容性的特征，不同主体之间并非官僚制式的上下级隶属关系，而是表现得平等、自愿。三是实现善治维度的协同治理。现实情境的变化和行政理念的转变促进了协同治理理论的发展，后公共管理时代的简政放权、技术变革和社会网络的建立都大大提升了协同的水平，协同治理渐渐成为实现社会整体“善治”的有效方式。概言之，协同治理是作为一种正能量的理想状态而存在的，也是整合分歧、形成共识、实现“善治”的动态过程，后工业社会公共性扩散及其回应必然要求政府、市场和社会之间实行协同治理，其中，政府组织是协同治理过程中的发起者，能够为建立信任和促进对话提供规则。第三，技术应用为主和制度创新为辅的技术性协同治理模式。与前两种不同，随着数字技术的飞速发展，技术性协同治理是地方政府体制机制改革滞后于技术应用的策略性选择的结果，旨在提高组织和社会的效率，它既是一种治理技术，也是一种公共管理方式，还是一种治理体制。首先，技术性协同治理是一种治理技术。作为一种治理技术，技术性协同强调的是办好事情的能力，这种能力并不在于政府的权力和政府下命令或运用其权威，而在于政府可以动用的新的工具和技术。协同治理的技术主要有信息通信技术、互联网、数据库、云计算和大数据等技术硬件和城市规划、服务标准化、领导小组、协调小组、指挥中心、专门委员会等制度安排。其次，技术性协同治理是一种公共管理方式。在社会治理过程中，技术性协同治理并不是试图取代传统的官僚体制，而是通过积极运用现代数字技术和标准化技术体系来优化传统的官僚机构。最后，技术性协同治理是一种治理体制。技术性协同治理还是一种治理体制，它涉及到治理结构、过程、决策、执行等内容。在技术性协同治理的多元化治理结构中，包括政府职能部门、社会组织、社区、企业和个人在内的治理主体是平等的网络化的结构，治理主体采取开放式和包容性决策和跨边界的方式执行政策，政府扮演着催化剂、召集者和促进者的角色。三、技术性协同治理的运行机制及其效能分工与协调是传统官僚体制运行的重要原则，然而，过细的分工也带来了多部门职能的交叉重叠，造成碎片化的治理现象。为克服碎片化治理的困境，就需要增加协调的频次和提高协调的层级。因此，开展“跨部门”“跨层级”“跨域”“跨界”协同合作，建构整体、开放和协同的治理体系，成为数字时代政府改革的重要内容。（一）“网络 网格”：政府与社会的技术性协同治理的主体是多样的，包括但不局限于政府。社会是不可或缺的治理主体。各个地区通过运用信息通讯技术，建立数字平台，将基层社会的网格与政府衔接起来，开展政社协同治理。首先，整合数字资源，建立数字平台。将“雪亮工程”纳入智慧城市、平安建设的格局，以“城市数据大脑 ”为支撑，积极破除联网共享技术障碍，坚决打破信息数据藩篱，率先打通了公安各警种间数据，大力推进各行业、各区块数据的收集汇聚，促进数据融合、共享应用，实现同频共振、资源共享。其次，打造基层治理的全科网格。按照属地性、整体性、适度性原则划分网格，推进网格优化调整，区分重点网格（如城市社区、城郊结合部、乡镇所在地等社会治安相对复杂和监管任务较重的）和一般网格（如生态型或偏远山区等），因地制宜、分类施建、突出重点，推动村（社）网格管理全面化、信息化、精细化。最后，数字平台向基层延伸，并将网格和网格员纳入数字平台。数字平台需要源源不断的信息才能运行起来。数字平台