数字政府建设的地方实践与完善策略_宁琪.pdf

数字政府建设的地方实践与完善策略宁 琪谭家超摘要：数字政府建设是以信息技术来驱动政府职能转变，进而增强政府的整体性治理效能。在数字政府建设中，各地主要呈现以顶层设计为统领、以机构改革先行为突破口、以数字应用为核心的基本特征，形成了比较典型的实践模式，如广东省的“整体布局推进，市场运营建设”、浙江省的“以点带面推进，政企合作建设”、上海市的“立足一网通办，加强平台创新”、北京市的“坚持一体规划、加强统筹建设”、贵州省的“立足数据优势，国企操盘建设”等。但总体来看，我国的数字政府建设与国家治理现代化目标仍有较大差距，在顶层设计、体制机制、创新应用、数据共享、安全保障等方面还存在不足。新阶段数字政府建设要突破技术赋能的局限，全方位推动政府数字化转型。在具体完善策略方面，应以整体性理念推动数字政府建设，加快政府职能的数字化转型，优化公私合作模式，加强配套制度建设。关键词：数字政府建设；政府职能转变；政府治理中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003-7543（2023）01-0144-12作者简介：宁琪，华中科技大学法学院博士研究生；谭家超（通信作者），华中师范大学马克思主义学院副教授、硕士生导师。数字政府建设是以信息技术创新驱动政府数字化运行模式变革，从而增强政府的整体性治理效能1。从表现形式来看，数字政府建设的显著特点是注重系统谋划、整体协同和数字运用；从内在要素来看，数字政府建设的关键是通过技术与制度创新的双轮驱动，强化数据赋能，最终使政府服务与治理能力得到质的提升。党的十八大以来，我国数字政府建设成效显著，数字运用的普及为迈入数字政府建设新阶段打下了坚实基础。2022年6月，国务院印发关于加强数字政府建设的指导意见，充分肯定了数字政府建设在信息系统建设和应用、数据共享和开发利用、一体化政务服务和监管效能等方面的积极成效。但总体上看，我国数字政府建设仍处于“架桥铺路”阶段，呈现重建设、轻转型的特征。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我国数字政府建设进入攻坚期，一方面要求进一步加强数字技术体系和业务体系建设，另一方面要求加速政府职能的数字化转型2。当前，学术界对数字政府建设的研究已走过概念引介和理论溯源阶段3，更多关注数字政府建设的体制与制度设计问题，而针对实践探索的分析相对缺乏。据此，本文试图总结数字政府建设的地方实践模式，为数字政府建设提供相关建议。一、我国数字政府建设的阶段性特征国内学者一般将我国数字政府建设划分为“政府信息化”“电子政务”和“数字政府”三个阶段4-6。客观而言，这种划分是对我国政府信息化发展的全过程分析，因而也将20世纪的政府业务建设归为信息化范畴。但事实上，政府业务建设缺乏足够的信息技术支撑，尤其缺乏顶层设计，也没有形成系统的贯通信息通道，因而不具备独立的阶段性特征，不属于数字政府建设范公共管理PUBLIC MANAGEMENT144畴。对数字政府的阶段划分，需考虑顶层设计、规划试点、体制转型等方面的标准。就此而言，我国数字政府建设可分为“电子政务”和“数字政府”两个基本阶段。（一）电子政务阶段（19982015年）：注重互联网信息技术运用，实现行政办公电子化在快速信息化的时代背景下，政府将信息技术作为改进组织内部工作效率的工具。在这一阶段，政府系统普遍推行门户网站和办公信息化建设，推出政务微博，逐步加强公众的网络参与，并开始重视改进服务质量。根据政府系统对互联网信息技术的利用程度，这一阶段又可分为两个阶段，但总体上并未超出电子政务的范畴。一是政务上网建设阶段。这一阶段属于电子政务的初级阶段，政府开始有目的、有计划地引入和应用互联网技术，建设“网上政府”。这一阶段，以政府门户网站建设为主，逐步形成了全国上下贯通的政务信息网。例如，1998年，“青岛政务信息公众网”上线，被视为我国第一个严格意义上的政府网站。1999年，国家40多家部委（办、局）信息主管部门共同倡议发起“政府上网工程”，致力于实现政府职能上网，为企业和公众提供便捷服务。2000年，国务院办公厅提出用三至五年时间建设“三网一库”。此后，很多地方的政府网站开始以网上办事项目为重点，并逐步增加应用服务功能。如上海市政府门户网站推出74项网上办事项目，极大地提高了政府的工作效率。这一阶段为全面电子政务建设打下了坚实基础，使政府内部业务开始互联互通。二是政务电子化建设阶段。这一阶段属于电子政务的建设阶段。2002年印发的国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见明确提出要将电子政务建设作为今后信息化工作的重点。至2008年底，我国政府网站体系初步形成，中央政府部门和地方省市一级均已建立政府门户网站，且地市与县一级政府门户网站建设比例分别达到了99%和92%7，标志着我国政务电子化建设步入相对成熟的发展阶段。为进一步推进电子政务的发展，2012年国家发展和改革委员会印发“十二五”国家政务信息化工程建设规划，明确提出“探索政务信息化工程建设运行的新模式”，2015年中央政府工作报告提出“推广电子政务和网上办事”。这些政策和措施，既为我国政务电子化发展提供了新方案，又为数字政府建设做好了准备。另外，这一阶段部分地方政府不断进行实践创新，形成了政企共建、代建、政府采购等新的建设模式。总体上，这一阶段政府信息化得到了充分升级，实现了政府信息化建设从单一网站到互联网+政务服务的转变。（二）数字政府阶段（2016年至今）：注重政府治理与数字化深度融合，实现政府治理方式变革和治理能力提升2016年，我国正式步入数字政府建设阶段；2017年正式启动数字政府建设试点。2016年以来，我国出台了一系列相关政策性文件（见表1，下页），使数字政府建设进程大大加快。其主要表现在：2021年由国务院办公厅建设的国家政务服务平台，初步实现了就业、社保、医疗、养老等方面的“跨省通办”，并推出近200项可跨省办理的便民服务，开通京津冀、长三角、川渝等6个区域通办服务，34个“点对点”省际通办服务。此后，依托国家政务服务平台，各省（区、市）实现防疫健康信息共享，全方位提升网上政务服务能力和水平。就具体举措而言，这一阶段主要围绕互联网+政务服务、一体化政务服务平台建设、数据运用与治理等展开，大体呈现三方面的特征：一是让数字技术和信息数据得到充分运用，通过数字平台建设让公共服务变得快捷、方便和高效；二是通过大数据、人工智能、云计算等技术和场景应用不断推进政府管理或治理方式变革，全面提升政府的治理水平和履职能力；三是不断通过整体性的规划与设计再造政 府组织和流程，进一步推动政府系统的协同转型。总体而言，这一阶段注重顶层设计和系统公共管理PUBLIC MANAGEMENT145发文时间发文机构文件名称相关内容2016年4月国务院办公厅关于转发国家发展改革委等部门推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知加快推进“互联网+政务服务”，深入实施信息惠民工程，构建方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务体系2016年9月国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平，充分发挥政务信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理中的重要作用2016年9月国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见充分依托现有网络资源，推动政务云集约化建设，为网上政务服务提供支撑和保障2017年1月国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知通过加强顶层设计，对各地区各部门网上政务服务平台建设进行规范，优化政务服务流程，推动构建统一、规范、多级联动的全国一体化“互联网+政务服务”技术和服务体系2017年5月国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知2018年6月底前，实现国务院多部门整合后的政务信息系统接入国家数据共享交换平台，各地区结合实际统筹推进本地区政务信息系统整合共享工作，初步实现国务院部门和地方信息系统互联互通2017年5月国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知进一步加强政府网站管理，引领各级政府网站创新发展，深入推进互联网政务信息数据和便民服务平台建设，提升政府网上服务能力2017年12月中央网信办等五部门关于发展国家电子政务综合试点的通知在建立统筹推进机制、提高基础设施集约化水平、促进政务信息系统共享、推动“互联网+政务服务”、推进电子文件在重点领域规范应用等方面进行重点探索2018年6月国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知以整合促便捷，推进线上“一网通办”；以集成提效能，推进线下“只进一扇门”；以创新促精简，让企业和群众“最多跑一次”；以共享筑根基，让“数据多跑路”2018年7月国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见2022年底前，以国家政务服务平台为总枢纽的全国一体化在线政务服务平台更加完善，全国范围内政务服务事项基本做到标准统一、整体联动、业务协同2019年4月国务院关于在线政务服务的若干规定依法促进和保障一体化在线平台建设，为企业和群众提供高效、便捷的政务服务，优化营商环境2020年2月国务院办公厅国家政务信息化项目建设管理办法规范国家政务信息化建设管理，推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同，强化政务信息系统应用绩效考核2020年9月国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见提出140项全国高频政务服务“跨省通办”事项清单等2021年1月国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见加快转变政府职能，深化“放管服”改革，持续优化营商环境，以一个号码服务企业和群众为目标，推动地方政务服务便民热线的归并优化表1数字政府建设相关政策性文件（转下页）公共管理PUBLIC MANAGEMENT146发文时间发文机构文件名称相关内容2021年11月国务院办公厅关于印发全国一体化政务服务平台移动端建设指南的通知加强政务服务平台移动端标准化、规范化建设和互联互通，创新服务方式、增强服务能力，推动更多政务服务事项网上办、掌上办2021年12月中央网络安全和信息化委员会“十四五”国家信息化规划打造协同高效的数字政府服务体系2022年3月国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见深入推进政务服务“一网、一门、一次”改革，积极探索创新审批服务便民化措施；加快推进政务服务标准化、规范化、便利化2022年6月国务院关于加强数字政府建设的指导意见提出两阶段工作目标，明确了数字政府建设的七方面重点任务2022年12月中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见把安全贯穿数据治理全过程，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，创新政府治理方式；规范企业参与政府信息化建设中的政务数据安全管理谋划，地方实践开始由分散向统一发展，政府管理与服务开始注重由互联网技术转向互联网思维，从技术运用和治理理论两个层面对政府体系进行迭代升级4，总体上形成了“平台化+政务服务+数字治理”三位一体格局。二、数字政府建设的地方实践自2017年广东省开始，以省域为中心的地方数字政府建设迅速在全国扩展开来。各省份的数字化综合发展水平不同。根据2022年8月国家互联网信息办公室发布的数字中国发展报告（2021年），浙江、北京、上海、广东、江苏、山东、天津、福建、湖北、四川的数字化综合发展水平位居全国前10位，且数字政府建设呈现明显的梯度分布8。总体上，地方数字政府建设一方面呈现以顶层设计为统领、以机构改革为突破口、以数字技术运用为核心的基本特征，另一方面又呈现因地制宜或因势利导的特征。（一）广东省：整体布局推进，市场运营建设广东省的数字政府建设起步较早，具有先发优势。早在2008年，广东省在出台的关于加强信息技术和互联网应用建设数字广东的意见中就提出要打造“数字广东”。2017年广东省率先启动“数字政府”建设。2018年发布的广东省“数字政府”建设总体规划（20182020年）强调坚持系统工程理念，自上而下统筹推进“数字政府”建设。目前，广东省已建