司法改革背景下基层检察机关档案人才队伍建设困境与路径_王先发.pdf

382023 年第 1 期兰台论坛LANTAI BBS司法改革背景下基层检察机关档案人才队伍建设困境与路径王先发（海南省社会治理创新与人才培养研究基地，海口 571100）摘要：在司法改革中，检察机关完成了人员分类管理、人员转隶和内部机构改革等重要工作，对基层检察机关档案人才队伍建设产生了重要影响。本文从人员配备、能力水平和稳定性三方面分析基层检察机关档案人才队伍建设困境，并从完善人员配备、提升人员能力和完善职业保障三方面探讨其路径。关键词：司法改革；基层检察机关；档案人才在党的十八届三中、四中全会部署下，全国检察机关深化司法改革和检察改革，落实司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、省以下地方检察院人财物统一管理等重大改革，促进司法公正，提高司法公信。随着党的十九大进一步提出全面深化司法改革，检察机关司法责任制已全面实施，检察官、检察辅助人员、司法行政人员分类管理格局已形成，检察人员职业保障政策已基本落实。当下，全国检察机关司法体制改革已在巩固中深化，但基层检察机关基础工作相对比较薄弱，基层检察机关档案人才队伍建设是基层工作中的基础，存在诸多问题亟待解决，需要进一步加强和落实。通过调研发现，基层检察机关档案人才队伍主要由正式在编人员和在岗的聘用人员构成，一般所说的档案人员是指在编人员。其中，基层检察机关普遍存在在编人员数量偏少、在岗聘用人员较多、流动性较大、队伍不稳定和档案管理能力不高等问题。一、司法改革对基层检察机关档案人才队伍建设的影响（一）明确基层检察机关档案人员定位最高人民检察院 2015 年制定的关于深化检察改革的意见把检察机关工作人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类。其中，检察官是指依法行使国家检察权的检察人员，具体包括检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员；检察辅助人员是指辅助检察官依法行使国家检察权的人员，主要包括检察官助理、书记员、司法警察和检察技术人员等人员；司法行政人员是指在基层检察机关内不行使检察权，不直接辅助检察官办案，不参与检察办案业务工作的人员。基层检察机关档案人员从事档案工作，不行使检察权，不直接参与办案业务，根据以上划分属于司法行政人员。因此，司法改革后，基层检察机关在编档案人员属于司法行政人员，没有相应法律职务，不能参与办案活动，个人职业发展通道受限，产生诸多不稳定因素，影响基层检察机关档案人才队伍的稳定。与此形成鲜明的对照，而司法改革前基层检察机关招录的档案人员转正合格后，可以由基层检察院检察长直接认定为书记员，属于法律职务，可以参与办案，并且有机会成为检察官助理甚至检察官。（二）客观上压缩了基层检察机关档案人员的编制在司法改革中，最高人民检察院、省级人民检察院、市级人民检察院以及基层检察院的四级检察机关反贪、反渎和预防部门职能、机构及检察人员已全部按时完成转隶。由此，四级检察机关职能、机构及人员转隶直接导致其人员编制大幅减少。其中，导致基层检察机关人员编制减少尤为突出。改革后，四级检察机关“案多人少”问题较为突出，基层检察机关尤甚。因为基层检察机关承担相关工作更为繁杂。在司法改革中，基层检察机关在人员安排上重点偏向一线办案部门，司法行政人员编制较少。“案多人少”的问题同样困扰着基层检察机关司法行政部门。15%的基层检察机关的司法行政人员比例承担了 30%的基层检察机关相关工作量，司法行政人员工作量多，压力大。其中基层检察机关档案人员承担着除档案工作之外的其他多项工作。以海南省为例，省人民检察院、市人民检察院、392023 年第 1 期LANTAI BBS兰台论坛基层人民检察院司法行政人员比例分别为 20%、15%、10%,基层检察机关司法行政人员配备最少，只占 10%，但承担的司法行政事务最为繁杂。在司法改革后，司法行政人员减少，工作繁杂，工作量大，档案工作只是司法行政工作中一项，基层检察机关普遍对档案工作重视程度不够等，客观上促使基层检察机关压缩了档案人员编制，在人员调配或招录中压缩档案人员编制，而偏向其他更为重要的司法行政工作，以缓解基层检察机关司法行政人员工作压力，应对司法改革后对基层检察机关工作产生的挑战。（三）间接加速基层机关档案人员地位边缘化在司法改革中，基层检察机关司法行政人员地位被弱化和边缘化的问题比较突出。司法行政人员队伍建设薄弱、发展空间小、岗位存在混同等问题比较普遍，一人多岗现象比较突出，尤其对基层检察机关档案人员的边缘化影响更为突出。调查发现，在基层没有专职档案人员现象比较突出，在岗的档案人员地位被弱化。与此同时，检察机关对档案人才认识有待进一步提升。没有把档案人才真正划为检察人才，对档案人员存在一种“鄙视链”。比如，检察机关在界定检察人才存在一种不合理的认识，认为检察人才要具有法律职称。档案人员属于司法行政人员，没有法律职称，所以不属于检察人才，这必然会弱化档案人员在检察机关的地位，对检察机关的档案人员职业发展有所限制。在司法改革中，基层检察机关的检察官、检察辅助人员地位得到了进一步加强。但与之相反，基层检察机关的司法行政人员地位有所弱化，而档案人员地位被弱化和边缘化的现象表现的尤为突出。二、基层检察机关档案人才队伍建设的困境（一）档案人员配备不合理配备合理的档案人员是基层检察机关档案工作的基础。机关档案管理规定（2019）第九条规定了机关应当配备与工作量相匹配的专职档案工作人员承担档案工作，第十二条规定了档案工作人员为正式在编人员。司法改革以来，最高人民检察院至今没有制定检察机关档案人员配备的相关规定，只有人民检察院诉讼档案管理办法（2016）第五条规定了检察机关根据实际需要配备专职档案工作人员，但规定不明确，操作性不强。目前，基层检察机关档案人员配备不合理问题较为突出。主要表现为：基层检察机关以兼职档案人员为主，专职档案人员配备不足，缺乏专业的法律素养和档案管理素养。以海南省为例，全省 23 个基层检察机关，基层检察机关以兼职档案人员为主，严重缺乏专职档案人员。档案人员多是由正式在编人员兼职，档案工作只占其工作的很少一部分；或由聘用人员兼职，包括临时聘用人员和聘用的书记员兼任。档案人员无暇顾及档案工作，缺乏相应的专业知识，不熟悉、不重视档案工作。总之，难以满足基层检察机关档案工作的需要，导致基层检察机关档案工作发展严重滞后。（二）档案人员能力不足档案人员能力直接决定着基层检察机关档案工作能否规范、有效开展。检察机关档案工作专业性强，尤其是基层机关诉讼档案管理，对档案人员业务能力要求较高。检察机关诉讼档案是检察机关在依法办理案件过程中形成的专业性较强的业务档案，需要档案人员具备较高的档案专业知识和相关法律专业知识，熟悉检察业务工作。档案法第十一条第二款规定了档案人员要具备相应的专业知识与技能。人民检察院诉讼档案管理办法第六条规定了要配备具有档案专业知识和法律知识的人员从事诉讼档案管理工作，加强业务培训，提高人员素质，但未规定基层检察机关配备相应的信息化技术人员。基层检察机关档案人员的档案专业素质不高等问题十分普遍。多数基层检察机关的档案人员为非档案专业的专职或兼职工作人员，有的既没有法律专业背景也没有系统、全面学习过档案知识，主要凭着老带少的经验在开展工作。因此，基层检察机关档案人员能力不足问题较为突出，难以适应基层检察机关各项检察工作对档案工作的需要。以海南省为例，全省 23 个基层检察机关专兼职档案人员，大部分档案人员因档案专业知识、法律专业知识和信息化专业知识储备不足，导致工作过程中档案管理能力不足，难以有效开展基层检察机关档案工作。（三）档案人员稳定性差调查发现，基层检察机关人员稳定性较差。没有稳定的档案人才队伍，基层检察机关档案工作难以有效正常开展，必将影响基层检察机关其他各项工作的开展。在司法改革中，基层检察机关以办案为中心，对档案工作的重视程度虽有所提升，但重视程度仍不够。基层检察机关仍未充分认识到档案工作在检察事业中的重要价值，导致对档案人员不够重视，关怀不够，档案人员缺乏认同感和归属感，相关人员与档案人员之间存在误解或隔阂。此外，基层检察机关档案人员发展空间小，职业发展保障不足较为突出。因此，基层检察机关档案人员流动402023 年第 1 期兰台论坛LANTAI BBS性大，档案工作容易中断。以海南省为例，基层检察机关兼职档案人员稳定性差。在编的兼职档案人员岗位变动较为频繁，或转岗或离职，聘任的兼职档案人员流动性更大，容易导致基层检察机关档案工作中断。基层检察机关档案工作容易出现无人管理状态，导致基层检察机关档案工作出现薄弱、混乱的局面，为基层检察机关各项工作带来不利因素。三、基层检察机关档案人才队伍建设的相关路径（一）完善档案人员配备在司法改革中，要求检察机关建设专业化的人才队伍，检察机关档案工作专业化也要求配备专业的档案人员，建设专业化的档案人才队伍。首先，基层检察机关要重视档案工作。重视专业化档案人员的配备，依法配备专业的档案人员。其次，制定相应的检察机关档案管理办法。最高人民检察院应联合国家档案主管部门制定检察机关档案管理办法，同时进一步完善人民检察院诉讼档案管理办法（2016）中关于档案人员配备相关内容和标准。再次，基层检察机关要严格按照档案法律法规规定，调配或招录正式在编档案专业及相关专业人才。最后，最高人民检察院、上级检察机关和档案主管部门要严格依法加强对基层检察机关档案人员配备的监督和指导，推进档案人员配备的合理化和科学化。（二）提升档案人员能力对基层检察机关档案人员能力要求是多方面的。既包括运用档案专业知识和法律专业知识的能力，也包括运用信息技术知识的能力。首先，上级检察机关要重视档案人员能力提升，使档案人员掌握系统扎实的档案管理专业知识，能够独立开展档案工作。其次，基层检察机关档案人员要掌握相应的法律知识，熟悉检察机关业务，尤其是检察机关诉讼档案管理相关规定，能够指导办案部门开展诉讼档案收集整理等工作。再次，基层检察机关档案人员要掌握信息建设相关知识，为档案工作信息化建设提供知识储备。最后，最高人民检察院和上级检察机关要转变人才观念，重视对基层检察机关档案人才的培养。制定检察机关档案人才发展规划和档案人才认定体系，加强对基层检察机关档案人员能力培训和队伍建设，通过跟班学习、专题培训等多种途径提升档案人员综合能力，建设复合型创新型档案人才队伍。（三）拓展档案人员职业通道建设专业、科学的基层检察机关档案人才队伍，留住档案人才，最重要的是要突破档案人才发展的瓶颈，拓展档案人才职业通道，为档案人才发展提供多重的职业发展保障。司法改革以来，作为司法行政人员，档案人员受到最大的制约就是职业发展通道问题，这不仅直接影响基层检察机关档案人员工资待遇，更影响工作的积极性、主动性和稳定性。基层检察机关档案人员职业发展最大的局限就是空间小，待遇差，晋升难。为此，一方面，最高人民检察院和上级检察机关要在司法改革中切实保障司法档案人员的职业发展，在完善检察人员职业保障体系过程中，切实解决基层检察机关档案人员不受重视、职级晋升和相关待遇等问题，为基层检察档案人员职业发展提供多种途径。另一方面，最高人民检察院和上级检察机关应根据档案法第十一条关于档案专业人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称的规定，与国家档案主管部门商洽研究检察机关档案人员评定专业技术职称，使基层检察机关档案人员可以依法参与档案人员评定专业技术职称，并享受相应待遇，打通检察机关档案人员评定专业技术职称的阻碍，拓宽基层检察机关档案人员职业发展通道，真正关心和落实基层档案人员职业发展，留住档案人才。基层检察机关档案人才队伍建设关系到基层检察机关档案工作科学发展以及基层检察机关各项工作发展，也是适应国家司法改革和国家法治建设的客观需要。在司法改革背景下，最高人民检察院和上级检察机关要重视基层检察机关各项工作发展，基层检察机关更要转变观念，以问题为导向，重视档案人才队伍专业化建设。根据基层检察机关各项工作的需要，以档案法为依据，建立健全相关法律规定，完善基层检察机关档案工作机制，依法为基层检察机关配备合理的档案人才。基层检察机关要加强档案人才队伍建设