数字治理价值的偏离及其复归...基于“数字抗疫”的案例研究_陈水生.pdf

18电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）专题研究：数字化变革数字治理价值的偏离及其复归：基于“数字抗疫”的案例研究*摘要：数字治理应满足数字赋能与技术赋权两大期待，但实践中却漠视了人的主体性价值，没有真正做到以人民为中心，也未充分回应民众对美好生活的向往，导致数字治理价值的偏离。以“数字抗疫”实践为例，总结在数字治理实践中暴露出的民众隐私安全受到威胁、数字技术引发的附带风险、数字鸿沟与技术冷漠、数字形式主义的扩大和数字权力的失控等典型问题。数字治理要遵循由安全可信、智慧高效、人文关怀、数字包容、开放共享和多元共治所组成的价值体系，以人本观念统领数字治理体系建设，以法治原则维护数字社会秩序，构建整体性的数字治理能力体系，以制度变革破解科层制的技术困局，实现以人为中心的数字治理价值的复归。关键词：数字治理；数字抗疫；以人为本；价值偏离；价值复归DOI：10.16582/ki.dzzw.2023.02.002 陈水生*谢仪复旦大学国际关系与公共事务学院*基金项目：上海市浦江人才计划“放管服改革背景下的互联网政务服务创新：以上海一网通办为例”（项目编号：2020PJC017）。*通讯作者收稿日期：2022-11-15在民众诉求日益多元、城市公共问题日益复杂的新形势下，推动政府治理向数字化转型的战略任务更加迫切。党的十九届五中全会提出“加强数字社会、数字政府建设”的要求，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要指出，要提高数字政府建设水平。2022年6月，国务院关于加强数字政府建设的指导意见进一步提出数字政府建设的指导思想和基本原则，强调“坚持以人民为中心，始终把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点”“增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。但在实践中，数字治理却并未完全遵循“以人民为中心”的原则，在抗击新冠病毒的实践中，我国以“健康码”为代表的一系列数字抗疫手段虽然有力地阻击了疫情蔓延，促进了复工复产，但也带来漠视人性、机械冷漠和简单粗暴等弊病。数字治理理应发挥更多正向功能，满足民众的美好生活需要，但由于偏离了“以人民为中心”的理念，出现了侵犯人民权益、消解治理效能、引发民众不满等各种弊端，违背了数字治理的初衷与价值追求。为此，本文试图回答以下问题：数字治理的价值偏离有哪些典型表征？如何构建数字治理的价值体系？如何实现数字治理“以人民为中心”的价值复归？一、数字赋能与技术赋权视角下的数字治理价值公共部门管理工作的目的在于创造公共价值，只有清晰地界定价值与整体目标，才能据此指导公共管理者的行动与评估行动的质量。1现阶段的数字治理研究主要聚焦数字政府建设的技术、治理对象、治理机制以及发展路径2，提升政府透明度和公共服务水平3、宏观视域下的数字治理路径4等方面，对数字治理价值的探讨还不够系统，主要从数字赋能与技术赋权两个维度展开。其一，强调数字治理的主要价值是数字赋能。将数字治理工具和技术手段作为一种嵌入多样化治理场景的管理与服务精细化的工具，推动粗放式管理和服务走向智能化与精准化，从而实现治理体系和治理能力的现代19电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）化。数字赋能顺应了新公共管理理论追求效率最大化的逻辑5，充分利用信息技术工具提高管理效能6。首先，数字治理能通过对数据的高效处理，更快、更好、成本更低地为公众提供公共服务，提升广大人民群众的获得感。例如上海“一网统管”与“一网通办”建设7、浙江“最多跑一次”改革8等凸显了让数据多跑路、人民少跑腿的价值理念。其次，数字治理能用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新，强调运用数字技术收集和处理城市公共管理的信息与数据，优化决策过程9，通过大数据、人工智能、区块链等新兴信息技术辅助循证决策10，在元宇宙视域下探索城市智慧治理的途径等11。再次，数字治理能有效提升政府部门之间的信息沟通效率，降低沟通损耗和成本，提升组织绩效。12其二，数字治理的第二个重要价值在于技术赋权。技术赋权能够重构纵横交错、条块分割的权力结构，使国家治理的碎片化权威主义向整体性治理转变13，实现对科层制政府的突围14。技术赋权主要源于面对复杂的社会问题，政府主导的传统线性管理模式不能提供精准有效的解释和应对方案，因此要在原有组织架构、权力形态及多元主体互动等方面进行变革。数字治理的技术赋权具有以下优势：第一，数字技术以扁平化、去中心化为特征，能够扩大科层组织汲取民众信息的渠道15，从而在一定程度上解构行政权力的专断性与信息传播的单向性。第二，数字技术提升了公众数字能力与公共意识，强化了公众作为公共价值共同生产者的身份16，民众能够通过获得信息、参与表达和采取行动等方式完成自我增权，增强参与和影响公共议题的能力，形成个人、组织与政府协作共治的治理新格局。第三，对企业和社会组织而言，数字技术促进了组织内部自治能力提升、组织形态虚拟化和边界模糊化，提升了各类社会组织在城市治理中发挥积极价值的能力17。总体而言，学界关于数字治理的数字赋能与技术赋权两条路径的研究，刻画了数字治理的价值愿景，为本文提供了学理基础和有益启发。但尚未深入探讨数字治理的价值体系以及在实践中的价值偏离及其复归，下文将围绕这些问题展开分析。二、数字治理中价值偏离的典型表征：以“数字抗疫”为例在新冠疫情防控中，大数据、人工智能和云计算等数字技术在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治和资源调配等方面发挥了重要作用。在“数字抗疫”带来正面效用的同时，也引发了一定程度的价值偏离与价值异化，阻碍了数字治理价值的有效发挥。在实践中，数字治理并没有完全实现提升治理效能的目标，对效率的过分追求又导致其他重要价值的减损，如个人隐私和安全受到威胁、数字技术引发的附带风险、数字鸿沟与技术冷漠、数字形式主义和数字权力的失控等问题。（一）民众隐私和安全受到威胁随着数字时代的治理模式越来越趋向信息化、数字化和智能化，无所不在的数据采集与分析使得民众暴露在不安全的情境中，隐私和安全日益受到挑战。数字技术嵌入疫情防控容易导致个人信息遭到泄露，人身自由受到限制。一方面，数字抗疫使住址、身份和行程等个人信息被广泛传播，从而给当事人造成巨大困扰和难以估量的损失。2022年7月，网络论坛出现以4000美元拍卖上海随申码数据库的行为，发帖者声称其中包括4850万用户的上海随申码数据。作为防疫利器，健康码收集的信息在空间维度精确到所在的社区与乡镇街道，时间维度充分体现个人到达的场所与时间长短，人际关系维度全覆盖与其有接触的人员信息，一旦泄露出去，被泄露者将可能面临诈骗、绑架和敲诈勒索等一系列人身财产安全风险。对国家而言，如果数据泄露范围扩大，还将严重危及信息安全与国家安全。另一方面，数字技术在抗疫中的广泛应用还可能使陈水生谢仪数字治理价值的偏离及其复归：基于“数字抗疫”的案例研究20电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）民众人身自由受到限制。以疫情防控中智能门磁等工具的应用为例，从2021年起，智能门磁在新闻报道中多次作为正面案例被广泛宣传，如温州市鹿城区为居家隔离的住户安装智能门磁，社区网格员可借助其对居家隔离人员进行24小时远程“云监督”，住户一旦开门，工作人员的手机上就会收到短信。智能门磁的升级版“电子手环”招致了更多的批评与质疑。2022年7月14日，北京居民反映从外地返京后的居家隔离期内需24小时佩戴社区送来的电子手环，从而实时监测心率、体温、呼吸频率、运动状况等信息。18这些技术手段虽然能实现对隔离人员行踪乃至身体健康状况的全面掌握，却超出了防疫所需的必要信息范围，会让民众产生技术将人带入福柯所说的“全景敞视监狱”里的忧虑。（二）数字技术引发的附带风险数字技术因其复杂性、脆弱性和不可控性，可能给城市治理带来一系列非预期的附带风险。首先，由于数字治理尚未完全成熟，数据可能存在一致性偏低、时效性不足、关联性较差、精准性欠佳等问题，从而引发“生产率悖论”，即信息技术应用并不会带来生产率的明显提高。19其次，数字治理的使用场景有限，某些城市一旦遭遇重大突发事件，以工具理性为中心的技术治理就难以正常发挥作用。20最后，技术精英能够在规则约束不到的部分自行决定技术创新与应用的方向，可能导致数字技术失范与信息安全、国家安全等风险。在由技术复杂性引发的风险中，因为防疫系统中基础设施与应用场景设计的割裂，在信息收集与处理过程中存在明显的局限性，如行政区划交界处信号可能交叉，因此行程码会出现未出省却显示到过邻省的问题。由于技术系统的不足与部门数字壁垒的存在，核酸检测结果的传递具有时间差，不能同步更新而引发新的问题。例如在淄博市，本地核酸检测机构可以将检测结果及时自动上传至淄博市核酸检测系统，但市级系统每隔30分钟才会将数据自动报送至山东省系统，再由省系统将数据传送至健康通行码系统。21跨省的信息不同步问题则更加严重，在外省接种疫苗的记录与核酸检测的记录仍难以在所在省市系统同步显示，对民众的正常流动造成了困扰和不便。在因技术脆弱性导致的风险中，由于突发峰值应对能力的不足，健康码等防疫系统常出现全域性崩溃，崩溃与常住人口的数量、健康码使用频率等因素息息相关。在2020年到2022年期间，大规模的健康码系统崩溃事件层出不穷，杭州、北京、山东、西安、天津、上海和广东等地的健康码系统先后出现异常。作为疫情时代出行和乘坐交通工具的刚需，健康码的崩溃不仅意味着个人生活节奏的破坏，也意味着企业生产经营活动的停顿、社会经济生活秩序的紊乱。（三）数字鸿沟与技术冷漠在数字治理中，更先进的技术可以提升国家基础性权力，但也容易导致人的主体性地位的消解。数字治理似乎制造了一种所有社会主体都能同等获利的“幻觉”22，然而事实上却存在难以跨越的“数字鸿沟”，只有部分群体能享受技术红利，而社会区隔和不平等反而会逐步加剧。数字治理对效率的片面追求和过度的结果导向还容易催生技术冷漠与算法独裁，将人异化为数字技术的工具，以数字技术为中心，而不是以人为中心。数字鸿沟问题主要体现在“数字弃民”的生活困境中。在疫情时代，出示“健康码”成为参与公共事务、享受公共服务的基本准入门槛，个体如果不能通过这一“电子门票”获得数字生命，将成为总体化“数字-符号”秩序中的余数生命23，或“数字弃民”。2022年4月12日，在由于疫情导致的上海“封城”期间，一封华师大二村居民的求助信反映该小区390多位居民有八成是存在数字技术使用障碍的老年人，他们既不会上网抢菜，也无法参与社区团购接龙24，严重影响了他们的生活。老年人是“数字弃民”的主要群体，根据2022年2月发布的第49次中国互联网络发展状况统计报告，60岁及以上能独立完成出示健康码和行程卡的老年人比例仅陈水生谢仪数字治理价值的偏离及其复归：基于“数字抗疫”的案例研究21电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）为69.7%，能查找信息、完成网上挂号问诊的比例分别为46.2%和33.0%25。如何在应用数字技术推动社会发展的同时，保障这类群体有效表达利益诉求，有条件构建空间正义26，平等享受数字化带来的技术便利，这是“以人民为中心”的数字治理亟需解决的重要问题。在数字抗疫中，技术冷漠最为典型的表现是“认码不认证”。面对千差万别的实际情况，有些城市热衷于“一刀切”的操作方式，遵照统一的标准“一键操作”，而不是提供人性化的多元选择。例如2020年3月，一位武汉市民在新冠肺炎康复、准备返回海南家中休息时，有关部门为她提供了治愈出院证明等10份证明健康状态的文件。然而航空公司工作人员仅因健康码未更新仍呈红色而拒绝其登机。多个城市一再发生由于没有核酸检测报告就拒绝患者就医的事件，导致患者由于错过最佳治疗时机而辞世，引发民众不满。这些事件暴露出一些地方在数字治理中运用僵化的思维处理社会问题，从而使数字治理偏离了人本价值。此外，技术冷漠还体现在政策设计过于强调工具理性，而未考虑对社会风气的倡导和价值引领。在2022年7月之前，支付宝和微信小程序“国务