数字治理驱动居民社区参与：...服务创新实验区”的实证研究_杨秀勇.pdf

72电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）学术篇数字治理驱动居民社区参与：作用效果及限度基于“全国社区治理和服务创新实验区”的实证研究*摘要：随着数字技术的创新发展和广泛应用，数字治理成为驱动居民社区参与的重要方式。为了探索数字治理促进居民社区参与的效能，基于数字治理理论和对相关文献的梳理，构建了包括11个观测变量和24个衡量指标在内的测量体系。通过对14个典型案例的研究发现，数字治理在居民参与的场域重塑、流程再造、“再组织化”和技术赋能等方面发挥了重要作用。但数字治理驱动居民社区参与过程中也表现出明显的作用限度，具体表现为数字治理功能“收缩”导致内容生产“行政化”、技术的社区分化造成内容生产与需求分离、数据指标硬化和治理内耗带来治理效果内卷化、数字治理风险外溢形成信息安全监管和治理风险。基于此，需要改变对数字治理工具理性的过度追求，超越对其过度行政化与技术化的价值取向，防范信息安全风险，建构数字治理的社会性，实现数字治理由科层化、碎片化向社会化和整体性方向发展。关键词：数字治理；社区治理；公众参与；政民互动；数字社区；智慧社区 DOI：10.16582/ki.dzzw.2023.02.006 杨秀勇*朱鑫磊曹现强青岛大学政治与公共管理学院山东大学城市发展与公共政策研究所中国海洋大学海德学院*基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“我国基本公共服务供给侧改革与获得感提升研究”（项目编号：16ZDA080)；国家社会科学基金一般项目“社会力量参与乡村振兴的困境与机制研究”(项目编号：20BKS010)。*通讯作者收稿日期：2022-09-03修回日期：2022-10-27一、问题的提出随着互联网、云计算、人工智能等现代信息技术的快速发展，人类社会进入数字化发展的大数据时代。数字技术的大发展带来了数字治理的勃兴。数字治理作为政府与市民社会、经济社会的互动以及政府运行中运用信息技术，以简化公共事务、提高民主化程度的治理新模式1，在增强政民互动，提高政府办事效率和政府公共管理中纵向整合和横向协调方面发挥了重要作用。社区作为社会治理的基层治理单元，是社会治理问题的承载地和高发地，数字治理在社区中的作用也更为明显。其中，社区参与作为社区治理的重要议题，既被认为是社区发展的动力，也被视为社区治理的手段和目的2。在社区治理中，无论何种组织开展活动，都有赖于居民参与，缺少居民参与，政府政策难以落实，社区和社会组织的服务难以“落地”，居民的权利乃至作为微观生活共同体的“活力”都将难以彰显3。然而，不同于理想蓝图，我国居民社区参与的现实图景却表现为居民参与意识淡薄、参与度较低，以及实质性参与缺乏4。因此，通过数字治理激活社区活力，促进居民参与成为基层治理的重要议题。通过梳理相关研究发现，对数字治理与居民社区参与关系的研究主要基于两种视角展开。一是从治理效率角度考察数字治理对居民社区参与的影响。数字治理实质上是技术与社会治理相互建构的过程，信息技术会因为社区组织结构的技术刚性被不断改造5，但在信息技术的影响下，社区治理也表现为由层级化治理向网络化治理转变6，公共参与和“协调”将取代“命令-服从”，形成互动和互信的合作机制，实现社区高效治理7。在这一过程中，互联网等现代信息技术可以降低居民的社区参与成本，为居民参与社区公共事务提供便捷的渠道和充足的信息8。二是从主体互动视角探究数73电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）杨秀勇朱鑫磊曹现强数字治理驱动居民社区参与：作用效果及限度基于“全国社区治理和服务创新实验区”的实证研究字治理对居民社区参与的作用。数字治理在克服因社区社会资本匮乏导致的居民参与不足方面表现出明显优势9。社区在线网络能够加强居民的邻里交流和互动，增强居民的认同感和归属感10，社区认同感和归属感等社区社会资本的增值则是促进居民的线下交往，更多地参与到社区公共事务之中的重要保障11。数字治理对居民社区参与的作用已经得到了学界的充分重视。但关于数字治理与居民社区参与的研究多建立在理论分析层面或者域外社会治理实践基础上而得出结论。中国数字治理有其自身发展特点，各地数字治理实践也各有特色，在社区中的创新实践表现出明显的差异性。这意味着中国数字治理对居民社区参与的影响必然有其自身的作用机制和限度。因此，亟需立足于中国数字治理实践的基础上，理清数字治理如何驱动居民社区参与？这种驱动作用存在何种限度？基于对以上问题的关切，本研究在数字治理理论和对相关研究梳理的基础上，通过构建相应的测量指标体系，对中国数字治理典型案例进行考察，检视数字治理对居民社区参与的影响机制与作用限度，为提升居民的社区参与水平、完善社区治理机制提供参考。二、文献回顾与分析框架（一）数字治理促进居民社区参与何以可能数字治理理论是互联网数字技术与治理理论结合催生出的公共管理理论新范式。数字治理理念最早由纽曼尔卡斯特在其著作网络社会的崛起中提出。而帕却克登力维则系统阐述了数字治理理论，认为数字治理的核心在于协同的、整体性的决策方式，治理过程的数字化以及服务的重新整合12。登力维强调在治理系统中以及在公民和服务使用者互动中以信息技术为基础的变革的重要性，该变革不是技术的简单加成，而是与信息技术相连的认知行为、文化、组织的变革13482。可以看出，数字治理理论不仅是数字技术的变化，而是治理流程的重新整合。数字治理理论为社会治理提供了新的治理思路，尤其是信息技术等治理工具对治理的重塑，为社会治理输送了“数字化”治理工具14。一方面，数字治理减少了中间层，以网络为基础的治理让公民及其他主体能够直面治理的过程，而不用像以前那样通过中介组织和机构人员来接触国家治理系统13488。另一方面，数字化治理加速了自我管理，这一自我管理是指从以机构为中心走向公民为中心的过程。这一概念超越了简单地脱离中间层，反映了民主体制中对更多自愿地和自我指导地服从政府这一重要性的接受13489。从数字治理理论的内涵及作用可以看出，数字治理与居民参与具有高度契合性，“数字治理理论的出现较好地解决了公民参与困境以及促进参与方式的创新”15。从某种程度上说，有效的公民参与成为检验数字治理成效的关键。数字治理理论的提出为促进居民参与提供了新契机。首先，在社会生活中，每一个具备信息技术能力的个体都能够成为信息的生产者和接收者，信息的生产和流动突破了精英群体，使知识与信息资源能够在社会成员间自由流动，从而使社会公共问题的治理走向多主体参与和协商16。这意味着公共问题的治理不再限于精英群体内部的激烈争辩与民意代表之间的敷衍了事，社会民众可以通过社交工具和移动终端深度参与其中。其次，数字治理理论强调“政府即平台”的理念，通过平台边界的开放形成治理网络，吸纳多方主体参与，并通过控制网络核心资源以协调多方主体的集体行动17。再次，数字治理理论认为数字治理转型实质上是对民众进行“赋能”的过程，这一赋能过程涉及个体、社群以及组织等各个层面，其目的在于赋予被赋能对象社会参与的能力18。可以发现，在数字治理理论视域下，信息技术的应用成为便利公民参与的重要工具，网上聊天可以使治理主体间实时互动；在线调查有助于收集民众意愿；在线讨论区鼓励民众表达意见并参与公共问题的讨论。数字治理与公民社会地位的提高、公民参与意识的觉醒、民主政治的发展高度契合19。74电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）（二）数字治理促进居民社区参与何以有效：评估指标体系的建构通过以上分析可以发现，在理论层面数字治理驱动居民社区参与表现出明显优势，然而要检视数字治理驱动居民社区参与的实际效果，还需要基于对数字治理和居民社区参与复合关系研究的基础上，构建更具体的测量指标体系。通过梳理相关文献发现，影响居民社区参与的因素主要集中在两方面：一是制度性因素。首先是场域和机会因素。布迪厄将“场域”视为社会网络关系，“场域不是一个死的结构，不是空的场所场域是关系系统，而这些关系系统又独立于这些关系所确定的人群”20。每个社区场域都是价值观、共同生产物和组织架构构成，社区场域对其内部的居民具有形塑作用，影响着居民的心理和行为21。但由于社区治理体制行政化导向严重，社区被行政捆绑，日常以处理政府行政事务为主，居民在这种行政环境之下，缺乏参与社区公共事务的场域意识和行为22。大数据、互联网、视频会议等数字技术和设施，使居民既可以现场参与，也可以线上参与，能够有效改善居民参与的场域条件。23其次是能力和资源因素。在社区权力分配失衡的情况下，居民社区参与潜能被隐藏起来，而社区治理的重要工作之一就是发掘居民社区参与能力，使社区成为居民能力发挥的能量地2。同时，居民社区参与需要资源保障，正如杨敏所言，社区自治和参与是需要资源的，对于社会资源匮乏的群体，国家应该健全社区服务体系，而不应该单纯要求其“自我管理”24。二是主观参与意识因素。参与意识源于居民对社区的认同感、归属感以及居民对社区自治权利的认知，是引导居民营造社区网络关系和参与社区公共事务的基础3。居民参与意识主要体现在以下两个方面：一方面是社区认同感。源于地方性文化情景的“认同”，是促进居民持久参与社区活动的动力25。认同是一种熟悉自我的感觉，一种从群体中获得认可的期待，它既是动态的行为过程，也是相对稳定的行为结果。社区参与者正是在参与社区生活中获得了各个维度的认同，并在多重认同的推动下进一步参与，以获得社区归属感26。另一方面是社会资本。社会资本是社会生活的特征，它能够促使个体为了共同目标达成集体行动，例如信任、规范和网络等27。非正式的邻里活动能够创造出各样联系，获得情感支持和亲密感，形成互惠关系网络，在此基础上形成社区参与意识28。随着中国社会进入转型加速期，社会结构由封闭、单一、均质的状态向分化、复杂、流动的状态转变，居民的高流动性破坏了社区稳定的关系网络，使原有的利益和控制关系断裂，以社会关系网络为载体的信任和规范等社会资本消解29。因此，弥合居民的社会关系网络，重建社区信任和规范成为驱动居民社区参与的重要因素。通过以上分析可以发现，居民的社区参与情况主要受场域与机会、能力与资源、社区意识与认同等因素的影响。因此，为更加科学、准确地评估数字治理对居民社区参与的驱动作用，需要聚焦于居民社区参与的核心影响因素来构建评估指标体系。基于此，本研究从场域建设、资源整合、理念重塑和信息服务四个维度出发，构建了数字治理驱动居民社区参与的评估指标体系。具体而言：在场域建设方面，主要考察数字治理在促进居民线上和线下场域建设方面的作用效果，具体包括场域营造、平台搭建和渠道扩展三个方面；在资源整合方面，主要考察数字治理对促进居民社区参与资源的整合能力，具体包括要素整合、精准供给和主体融合三个方面；在理念重塑方面，主要考察数字治理对居民社区参与意识的塑造作用，具体包括互动意愿、参与意识和社区归属三个方面；在信息服务方面，则考察数字治理对打破“原子化”居民信息孤岛问题和保障居民信息安全方面的作用，具体包括信息传递与信息安全两个方面。由此，本研究构建了数字治理驱动居民社区参与的分析框架（参见图1），在该分析框架中，数字治理主要发挥场域建设、资源整合、理念重塑和信息服务四种功能。杨秀勇朱鑫磊曹现强数字治理驱动居民社区参与：作用效果及限度基于“全国社区治理和服务创新实验区”的实证研究75电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第2期（总第242期）三、数字治理驱动社区居民参与的实证分析（一）案例的选取与概述随着数字技术在中国社会治理领域的广泛应用，基层政府关于数字治理的实践探索也不断涌现。为解决社会矛盾，打造基层社会治理的鲜活样板，自2011年以来，民政部先后认定了四批共114个全国社区治理与服务创新实验区。其中，第三批、第四批实验区均将“推动社区信息化建设、提升社区服务能力”作为实验主题之一，通过对相关案例进行梳理，筛选出第三、四批次中涉及该主题的实验区共计14个。从地域分布来看，这些实验区遍布我国的东中西部，东部地区仍占据主流；从实践创新来看，这些实验区均能够